Конспект по истории государственного управления

Председателем, ее по рекомендации Екатерины II, был избран генерал А.И.

Бибиков (1729-1774), он имел право назначать заседания, вносить и ставить

на голосование предложения.

Делопроизводство в Уложенной комиссии было достаточно сложным: каждый

вопрос проходил через разные комиссии (их было около 20) по несколько раз,

кроме того, сферы деятельности специальных комиссий и общего собрания

депутатов не были достаточно разграничены, что затрудняло работу. Комиссия

переходила от одного вопроса к другому, так и не решив предыдущего, за

полтора года депутаты не смогли даже просто прочесть все наказы.

В целом деятельность Уложенной комиссии с самого начала была обречена на

неудачу из-за отсутствия предварительной подготовки, а также огромного

объема и сложности работы: для создания новых законов депутатам нужно было

разобраться в старом законодательстве, включавшем более 10 тысяч

разнородных положений, изучить депутатские наказы, снять противоречия,

часто непримиримые, между пожеланиями различных сословий и, наконец,

составить новый законодательный кодекс, основываясь на изложенных в

"Наказе" Екатерины принципах, часто противоречащих депутатским наказам. В

декабре 1768 г. в связи с началом русско-турецкой войны и тем, что

значительная часть депутатов-дворян должна была отправиться в войска,

Уложенная комиссия была распущена на неопределенный срок, однако в

дальнейшем депутаты уже на собирались.

Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась

неудачей, работа Уложенной комиссии оказала значительно влияние на

последующую деятельность Екатерины I. Наказы депутатов показали положение

различных сословий русского общества, их пожелания и во многом определили

направление дальнейших реформ.

Система местного управления включала управление губерний и уездов, а также

городов и отдельных сословий. В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для

управления губерний Российской империи". Во введении к этому документу

указывались недостатки, вызвавшие необходимость реформы: обширность

губерний, недостаточное количество органов управления, смещение в них

различных дел.

В результате реформы прежнее административное деление (губерния, провинция,

уезд) было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40

(к концу царствования Екатерины II за счет присоединения новых территорий к

России существовала уже 51 губерния). Раньше областное деление проводилось

случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился

примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что

губернии должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей - от 300 до

400 тыс. человек, для уезда численность населения была определена в 20-30

тыс. Поскольку новое административное деление было более дробным, около 200

крупных сел были преобразованы в уездные города. С изменением

административных границ в рамках губернской реформы было изменено и местное

управление: разделены административные, финансовые и судебные дела. В

дальнейшем унификация органов местного управления на территории всей страны

привела к упразднению автономии некоторых окраин: на Украине это

окончательно произошло в 1781 г., а с 1783 г. общегосударственная система

административного управления была распространена на Прибалтику.

Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и

подчинялись назначенному Сенатом наместнику - генерал-губернатору,

деятельность которого контролировалась непосредственно императрицей.

Генерал-гуфбернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем

местным управлением и судом на вверенной ему территории.

Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом

губернатора, который возглавлял губернское правление - главный

административный орган. Кроме губернатора, в него входили два губернских

советника и губернский прокурор. Правление занималось различными

административными вопросами, контролировало управление губернией, а также

совместно с вице-губернатором ведало всеми полицейскими учреждениями

губернии и уезда.

Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался

Сенатом, в случае необходимости мог заменять губернатора, а также был

председателем казенной палаты - высшего финансового органа губернии,

распоряжавшегося государственным имуществом. Она ведала сбором налогов,

казенными подрядами и постройками, губернским и уездным казначействами,

экономическими крестьянами бывших церковных имений.

Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в

каждом губернском городе был создан новый орган -приказ общественного

призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие

от губернского правления и казенной палаты приказ общественного призрения

имел выборный состав.

Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляемый

капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался

начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за

торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его

выбирали дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также

из дворян выбирались два заседателя.

Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий,

назначавшийся Сенатом.

С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство. Губернской

судебной инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского

населения - губернский магистрат, для лично свободных крестьян -верхняя

расправа. Эти судебные органы состояли из заседателей - выборных от

соответствующего сословия, возглавляли их специально назначенные чиновники.

При каждом верхнем земском суде была учреждена дворянская опека,

занимавшаяся делами вдов и малолетних сирот дворян. Кроме того, в

губернских городах были учреждены особые совестные суды для разбора

уголовных дел, связанных с невменяемостью преступника, и гражданских дел,

решавшихся путем мировой сделки.

В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских

сословных судах, были учреждены палата гражданского суда и палата

уголовного суда. В случае каких-либо жалоб, им принадлежало право принятия

окончательного решения.

В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному

земскому суду, для городского населения -городской магистрат, находящийся в

ведении губернского магистрата. В уездах, где проживало свыше 10 тыс. лично

свободных крестьян, для них существовала нижняя расправа, подчинявшаяся

верхней расправе. В уездные судебные учреждения судьи и заседатели

избирались из представителей сословия, делами которого ведали,

правительство назначало только председателя нижней расправы. При каждом

городовом магистрате был учрежден сиротский суд, занимавшийся делами вдов и

малолетних сирот горожан.

Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские прокуроры и их

помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору

подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и

верхней расправе, а также уездный стряпчий, выполнявший обязанности

прокурора в уезде.

Дворянское самоуправление. В своей внутренней политике Екатерина II

ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее

правления закладываются основы самоуправления этого сословия. При

подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда

было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства

выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований со

стороны верховной власти.

Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала

ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному

дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила

позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и

льготы дворянства:

свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право

полной собственности на землю и крепостных, право судиться только с равными

себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые

привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные

преступления, было облегчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в

1785 г. губернскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому

были предоставлены права юридического лица.

В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы

правления Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и

губернских собраниях дворяне выбирали соответственно уездных и губернских

дворянских предводителей и других должностных .лиц. Избранным мог быть

только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год.

Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и

имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания

решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с

сословной дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои

пожелания губернатору или генерал-губернатору, специально избранная

депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к

императрице.

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам

Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам.

При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов

Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских

городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено

магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право,

сложившееся в эпоху средневековья как завоеванное горожанами право на

самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.

В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было

разделено на шесть разрядов. В первый входили "настоящие городские

обыватели", т.е. все без различия происхождения, звания и занятия, имеющие

в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на три

гильдии в зависимости от размера капитала: 1-я гильдия - от 10 до 50 тыс.

руб., 2-я - от 5 до 10 тыс. руб., 3-я - от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд

входили городские цеховые ремесленники, в четвертый - иногородние и

иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд

составляли "именитые граждане" - выборные должностные лица, ученые и

художники (живописцы, скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие

академические свидетельства или университетские дипломы, лица, владеющие

капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб.,

оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду относились "посадские

люди" -горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и не внесенные в

другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов получили общее

название "мещане". Все население города в соответствии со своим разрядом

было внесено в Городскую обывательскую книгу.

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года

выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от

разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко

представлены, так как имели право отказа от исполнения городских

должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае

необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет

губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала

шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу,

заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского

головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполне ния

казенных повинностей, благоустройства города, его расходами 1 доходами,

т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за

городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная

дума могла обращаться за помощью.

Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который

ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без

распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.

2. Государственное управление при Павле I.

После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императором стал ее

42-летний сын Павел Петрович (Павел I) - одна из самых загадочных и

противоречивых фигур в русской истории. Он родился в 1754 г., и императрица

Елизавета Петровна сразу забрала его в свои покои, отдалив от родителей.

Екатерина, придя к власти, не приблизила Павла к себе, поскольку не

испытывала к сыну особой любви и видела в нем претендента на власть.

Воспитателем своего единственного ребенка она назначила Н.И.Панина, по

плану которого до 14 лет Павел должен был усвоить необходимые основы знаний

по истории, географии, математике, физике, астрономии и пр., а затем

приступить к изучению науки управления государством. Насколько можно

судить, Павел был способным мальчиком, но слабое здоровье мешало ему в

изучении наук.

Недоброжелательное отношение со стороны матери и ее приближенных повлияло

на характер Павла. Живой и впечатлительный от природы, он рос скрытным,

подозрительным, нервным ребенком. Большое влияние на его психику оказала

таинственная смерть отца - Петра III, подробности которой были ему

неизвестны до самой смерти Екатерины П.

Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым

поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством

справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе

средневекового рыцарства, во многом именно с этим в годы правления Павла

были связаны курьезные указы, касающиеся этикета. Отчасти разделяя

пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед

прусским королем Фридрихом II (1712-1786), которого считал образцом

монарха. Чувство обиды за смерть отца и собственное отстранение от

престола, пренебрежение со стороны матери, неодобрение им свободы нравов ее

двора привели к тому, что, став взрослым, Павел ограничился интересами

семьи и управлением своим гатчинским гарнизоном.

С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали

вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор над частной

жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Вся

внутренняя политика Павла I была проникнута духом противоречия политике

Екатерины П.

Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый

закон о престолонаследии. На протяжении большей части XVIII в. в России

действовал принятый Петром I в 1722 г. закон о престолонаследии,

позволявший царствующему лицу назначать наследника по своему выбору. Этот

закон должен был укрепить права самодержавного правителя, но в

действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы различных

претендентов на престол. Сам Павел из-за такого порядка наследования едва

не лишился власти: в последние годы правления Екатерина II хотела передать

престол своему старшему внуку - Александру, в обход Павла.

Новый закон о престолонаследии был подготовлен Павлом задолго до начала

своего царствования и обнародован в день коронации императора, 5 апреля

1797 т. Был восстановлен допетровский порядок перехода власти по прямой

линии от отца к старшему сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I,

можно было укрепить самодержавную власть, чему в основном и была посвящена

вся деятельность императора.

Считая, что самодержец может удержать власть в своих руках только опираясь

на авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централизации,

предельному усилению своей личной власти. Для укрепления центрального

управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II

коллегии, в частности, 1796 г. - Мануфактур-коллегия, в 1997 г. - Камер- и

Берг-коллегии.

Большинство административных вопросов решал сам император, возросло

значение генерал-прокурора Сената, который надзирал за высшими

государственными учреждениями. На местах возросло влияние губернских

прокуроров, которые следили за губернаторами и другими высшими губернскими

чиновниками. Административное деление России было несколько изменено:

уменьшено число губерний, возвращены прежние формы управления некоторым

окраинам государства.

Это направление деятельности Павла I развивается в общем русле его политики

- усиления личной власти императора, центральных органов и противоречия

политике Екатерины II. Действие Жалованных грамот 1785 г. было во многом

ограничено. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, переход с

военной службы на гражданскую был ограничен, вновь были введены телесные

наказания. Еще одна важная привилегия дворян - свобода от податей - тоже

была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации.

Губернские дворянские собрания были упразднены, уездные - сильно

ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз,

возросло право губернатора вмешиваться в дворянские выборы. Для обращения

дворянства к императору теперь требовалось предварительное разрешение

губернатора или генерал-прокурора.

В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы

(городские правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и

уголовными судебными делами. Ратгаузам подчинялись приказы общественного

призрения, магистраты уездных городов. Чиновники ратгаузов частью

избирались населением, частью назначались Сенатом, президент назначался

императором. Деятельность этих органов управления непосредственно

контролировалась губернатором и Сенатом.

Таким образом, при Павле I местное и сословное управление было ограничено,

власть центральных органов усилилась.

3. Государство и церковь во второй половине XVIII в.

На протяжении XVIII в., начиная с церковной реформы Петра I, в России идет

ожесточенная борьба между светской властью и духовенством. Одним из главных

в этой борьбе был вопрос о церковных земельных владениях, окончательно

решенный во второй половине XVIII в.

Петр III, презиравший все русское, соответственно относился и к

православной церкви. При нем были закрыты привычные для состоятельных слоев

домовые церкви, от духовенства требовали уничтожения икон, хотели заставить

его носить светское платье. Невыгодно для духовенства был решен вопрос о

церковных землях. В марте 1762 г. был издан указ о секуляризации населенных

земель церкви: монастырские и архиерейские крестьяне с землями передавались

в ведение Коллегии экономии, подчинявшейся Сенату.

Екатерина П, придя к власти и понимая важную роль духовенства в укреплении

своего положения, желая заручиться его поддержкой, отменила указ о

секуляризации. Однако приоритетными для императрицы были интересы

дворянства, а ее отношение к церкви прекрасно характеризует тот факт, что в

Уложенной комиссии все духовенство страны было представлено одним депутатом

от Синода. В 1764 г. указ о секуляризации церковных земель был

восстановлен. Екатерина заявила, что церковные земли принадлежат

государству, духовенство же должно заниматься вопросами христианской веры,

а не управлять земными богатствами. В результате секуляризации около

миллиона церковных крестьян были превращены в особый разряд государственных

крестьян, получивших название экономических (от управлявшей ими коллегии

экономии), государству перешло более 8 млн. десятин земли, число монастырей

сократилось более, чем в два раза. После секуляризации на содержание

духовенства были назначены штатные оклады по трем классам, выдавалась земля

- для монастырей до 30 десятин, для архиерейских домов - от 6 до 9 десятин.

В 1786 г. секуляризация была распространена на Украину, тогда же была

закрыта Коллегия экономии, и бывшие церковные земли окончательно слились с

государственными.

Павел I, исходя из своих общих взглядов, в каком-то смысле рассматривал

себя как главу церкви, а духовенство - как состоящее на службе у

государства и в соответствии с этим заботился о своих "служащих". В 1797 г.

штатное содержание духовенства было увеличено: денег стало выделяться

примерно в два раза больше, чем при Екатерине II - до миллиона рублей;

земельные наделы монастырям были увеличены до 60 десятин, архиерейским

домам - до 30 десятин.

В целом секуляризация церковных земель во второй половине XVIII в.

позволила государству увеличить земельный фонд, предназначенный для

пожалований дворянству, окончательно поставила духовенство в зависимость от

самодержавной власти.

***

В системе государственного управления в России второй половины XVIII в.

можно выделить два неравнозначных по времени и по принципам его

переустройства периода: время царствования Екатерины II и годы правления

Павла I. При Екатерине II наиболее широкие права получило дворянское

сословие: оно могло создавать свои сословно-корпоративные организации,

дворянские общества на различных уровнях территориального деления. Получили

определенные выгоды самоуправления городские жители. Екатерина II создала

единообразную административно-территориальную структуру государства и

оформила четкую систему сословного судопроизводства. Несмотря на то, что

при Екатерине II роль Сената по сравнению с Петровским временем

уменьшилась, и акцент преобразований был перенесен на местное звено

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15