Конспект по истории государственного управления

статистики, агрономы и т.п.). Уже с 60-х годов в государственном аппарате

появились женщины (счетный персонал Государственного контроля). К концу XIX

в. на государственной службе находилось 38 тыс. женщин (учебные и

медицинские заведения, почта, телеграф и т.п.)

Усложнившиеся задачи управления и появление в государственном аппарате

чиновничьих должностей, требовавших технических знаний, снова вынудили

самодержавное государство ставить вопрос о реформе гражданской службы и

упразднении "Табели о рангах" Специальная комиссия о службе гражданской

1895-1901 гг. даже подготовила новый проект "Устава о службе гражданской" с

предложением некоторых полумер, призванных повысить оперативность

бюрократии (сокращение числа чинов, упразднение производства за выслугу лет

и т. п.) В условиях кануна революции был сохранен старый "Устав о службе

гражданской" 1832 г., в архаичных нормах которого самодержавие видело

известную гарантию сохранения дворянской однородности верхов бюрократии.

Установившиеся в пореформенные годы связи бюрократии с буржуазным

предпринимательством вынудили принять закон, запрещающий чиновникам участие

в правлениях акционерных обществ и компаний.

Несмотря на введение буржуазных реформ и изменений в организации, составе и

деятельности правительственных учреждений, Россия оставалась абсолютной

монархией с неограниченным самодержавным императором во главе В стране

сохранились основные дореформенные государственные высшие, центральные и

даже местные учреждения (особенно органы администрации и полиции) с

дворянским чиновничьим большинством, а также и основы дореформенного права.

Реформы 60-70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной

России. Начинается открытое наступление на буржуазные реформы. Его

вдохновителем был Александр III (1881-1894), сменивший убитого

народовольцами 1 марта 1881 г. Александра II. Последовавший 29 апреля

манифест провозглашал незыблемость самодержавия и установление режима

политической реакции.

Этот реакционный курс пытался продолжить в начале своего правления и

последний император России Николай П (1894-1917).

В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции

сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная

бесконтрольность чиновничества. Весь политический строй России с его

огромным карательным аппаратом и попытками лавирования оказался бессильным

предотвратить революцию.

2. Изменения в системе органов власти и управления.

Развитие Российского государства во второй половине XIX в. проходит как бы

два основных этапа. Вначале проводятся буржуазные реформы 60- 70-х годов. В

80-е годы устанавливается жестокий полицейский режим, предпринимаются

попытки отказаться от основных положений буржуазных реформ. В 60-70 годы

революционное и демократическое движение заставило царизм несколько

изменить внутреннюю политику в связи с тем, что была при Николае I. В

кругах, близких к царю, стали вынашиваться идеи ограничения власти монарха,

т.е. идеи перехода России к конституционной монархии. Конечно, предложения

были весьма умеренными. Прямо о конституции в них не говорилось,

предлагалось лишь включение в Государственный совет выборных лиц от земств

и городов, но эти попытки были отброшены после убийства Александра II.

Новый царь, Александр III, некоторое время выжидал, опасаясь активности

народников. Однако 29 апреля 1881 г. он подписал Манифест о незыблемости

самодержавия. Абсолютный монарх сохранил все свои прежние неограниченные

права в области законодательства, исполнительной и судебной деятельности.

В 1861 г. был создан новый высший орган - Совет министров, председателем

которого считался император. Комитет министров сохранялся, но он

рассматривал главным образом текущие дела. Совету министров поручалось

рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. В его состав входили

министры, начальники главных управлений, председатель Комитета министров,

председатель Государственного совета, другие высшие чиновники. Несмотря на

свое название, Совет министров не являлся правительством. Он имел только

совещательное значение. Никакой самостоятельностью в решении вопросов

государственного управления Совет министров не обладал.

Ослабевает значение Государственного совета, члены которого назначались

пожизненно и вели себя иногда относительно независимо, что не нравилось

Александру III. Он при решении большинства государственных вопросов

опирался на комитет министров, который и становиться в это время основным

совещательным органом.

Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. Он постепенно

превращался в своеобразную богадельню. В него назначались потерявшие

способность к работе в других сферах государственного управления высшие и

средние чиновники. В Сенате они, получая солидные денежные вознаграждения,

практически ничего не делали.

После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На

него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В связи с

этим в Составе министерства финансов создается специальное главное выкупное

учреждение, которое и наблюдало за тем, чтобы крестьяне своевременно

выплачивали долги за полученные ими земельные наделы.

Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, то

требовалось усиление деятельности правительственных органов по руководству

промышленностью и торговлей.

Возникла необходимость поощрять развитие частного капитала. Эта

деятельность называлась попечительством. В аппарате Министерства финансов

образовался департамент торговли и мануфактур. Он руководил казенной

промышленностью, т. е. предприятиями, которые принадлежали государству и

лично царю. Кроме того, этот департамент оказывал финансовую помощь частной

промышленности.

Закономерности экономического развития заставляли самодержавие принимать

меры по строительству в стране железных дорог. В 50-60-х годах царизм

испытывал серьезные затруднения в финансовых средствах для проведения этой

работы. Ему приходилось опираться на частный капитал, поощряя деятельность

буржуазии по участию в железнодорожном строительстве. В связи с этим в 1865

г. образовалось Министерство путей сообщения, которое и координировало

деятельность по "строительству железных дорог. В дальнейшем царизм стал

вести строительство и за счет государственных средств. В начале данного

периода продолжало функционировать 3-е отделение канцелярии царя. В

качестве вспомогательного органа, в 1862 г. образовалась Следственная

комиссия по делам о распространении революционных воззваний. Материалы этой

комиссии послужили основой для организации ряда политических судебных

процессов (нечаевцев и других).

В 70-х годах главная задача 3-го отделения состояла в ведении дознаний по

делам народников. Необходимо было усилить органы политического сыска,

поскольку народники упорно продолжали преследовать царя, готовя его

убийство.

Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя, 3-е отделение

явно не справлялось со своей основной задачей. В связи с этим возникла

необходимость перестройки всей системы организации полицейских органов.

В феврале 1880 г. создается. Верховная распорядительная комиссия по охране

государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом

Лорис-Меликовым. Он был за твердую диктатуру в борьбе с революционным

движением, но считал, что чересчур крутые меры могут повредить царизму.

Верховной комиссии временно подчинялись 3-е отделение и корпус жандармов.

Комиссия вела. расследование по делам о политических преступлениях в

Петербурге и окрестностях. Кроме того, она осуществляла надзор за такими

делами в целом по стране. Ее главная задача состояла в объединении всех

карательных органов для борьбы с революционным движением.

В июле 1880 г. последовало упразднение 3-го отделения, а функции

политического сыска перешли в Министерство внутренних дел.

В системе МВД создается Главное управление по делам печати, первые шаги

которого выразились в запрещении печатных органов революционных демократов.

В 1879 г. в МВД образуется Главное тюремное управление. Прекратили

существование смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Создавались

крупные тюрьмы с центральным подчинением - так называемые централы

(например, Александровский централ вблизи Иркутска). С ликвидацией 3-го

отделения политические тюрьмы (Петропавловская крепость и др.) перешли в

ведение Главного тюремного управления. Возрастает в это время число

каторжных тюрем, главным образом в Сибири. В 1895 г. тюрьмы перешли в

ведение Министерства юстиции.

6 августа 1880 г. при МВД создается департамент полиции - важнейшая часть

министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя)

министра. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который

вошел в МВД. Шефом жандармов стал министр внутренних дел.

В составе департамента полиции было семь делопроизводств. Главную роль

среди них играло третье делопроизводство, ведавшее политическим сыском и

охраной царя. В 1898 г. вместо этого делопроизводства образовался Особый

отдел департамента полиции,

В 80-е годы, особенно после убийства Александра II, усилилась роль

губернаторов, которые получили право запрещать собрания, закрывать печатные

органы. Особые права они имели в местностях, объявленных на положении

усиленной охраны. Губернаторы могли арестовывать и высылать из таких мест в

административном порядке неблагонадежных лиц.

В 1862 г. была проведена полицейская реформа, которая внесла некоторые

изменения в организацию местной полиции. В связи с тем, что после

освобождения крестьян произошло упразднение вотчинной полиции,

потребовалось укрепить уездные полицейские органы. Вместо городских и

земских исправников создавались уездные полицейские управления во главе с

исправниками. Одновременно усиливалась полиция и в более мелких

территориальных единицах - станах. В помощь становому приставу вводилась

должность полицейского урядника.

В городах полицейские органы возглавляли градоначальники (более крупные

города) и полицмейстеры. Они имели специальные канцелярии, которые и ведали

полицейскими вопросами. Города делились на части или участки и околотки, а

во главе этих территориальных единиц стояли участковые и околоточные

надзиратели. Жандармские округа были упразднены. В каждой губернии

появилось жандармское губернское управление.

Если во всех этих изменениях влияние буржуазии почти незаметно, то реформы

60-70-х годов в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на

местах при всех ограничениях и преградах, которые ставило законодательство.

Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или

расширении принципа самоуправления.

3. БУРЖУАЗНЫЕ РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА II

Земская реформа. Земская реформа была проведена на основе Положения о

губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль

распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания,

члены которых избирались по трем избирательным группам, называемым куриями.

Прежде всего избирались уездные земские собрания. К первой избирательной

курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров,

которые устанавливались в зависимости от местности. Нормы колебались от 200

до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но также крупные

торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее

15 тыс. р. либо с оборотом не менее 6 тыс. р. в год. Тем самым буржуазия

получала доступ в первую курию.

Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские

жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных

предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. р., а также владельцы

недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. р. в зависимости от

величины города. Избирательные права по первым двум куриям имело, таким

образом, лишь незначительное меньшинство населения. В крестьянской курии

(третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но

не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики

данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то

крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29

губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян

- 38%. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных

земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь

оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям

дворяне получили 74% гласных, крестьяне - 11 %.

Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков,

которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там

соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений

(губернских и уездных земских управах) также преобладали помещики.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и

некоторыми культурными вопросами. Они заботились о состоянии путей

сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), занимались

организацией медицинского обслуживания населения, строительством и

материальным обеспечением школ.

Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице

губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое

постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям

противоречия государственным интересам, что могло истолковываться как

угодно. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств

друг с другом. Царизм боялся объединенных, согласованных действий земств,

они были возможны только через государственные органы.

Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения

губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все

ухищрения избирательной системы, в них концентрировались оппозиционные

царизму либеральные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее

эффективно вела борьбу за свои интересы. В высшие звенья государственного

аппарата буржуазия пока не получила до-oступа.

Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого

закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа,

изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой

курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только

помещики-дворяне (потомственные и личные). Тем самым уменьшилось

представительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в

крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные

земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных

кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью

земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не превратила

земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах

большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.

Городская реформа. Дальнейшее развитие капиталистических отношений после

отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы.

Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского

самоуправления, исходя из того, что там она получит достаточно прочные

позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно

которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся

населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года.

Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный

ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение.

Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума,

исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова, он

же - председатель Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать

только плательщики городских налогов (владельцы торгового промышленных

предприятий домовладельцы и пр.). Все избиратели делились на три курии в

зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число

гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во

вторую - средние, в третью - более мелкие собственники. Первые две курии

имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В

думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее

богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от

правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного

города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел.

Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях

самодержавия.

Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии к городских думах и

управах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов

пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя

подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать

им свои голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало упразднения

органов городского самоуправления.

В 1892 г. вступило в силу новое положение об органах городского

самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в

городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно

уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах

городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой

собственности. В результате увеличилась роль дворянства и несколько слабее

стали позиции буржуазии. Однако самодержавие не могло преодолеть

оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там

возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая

поддерживала буржуазию.

Судебная реформа. По мнению исследователей, реформой, в которой наиболее

полно отразились буржуазные принципы, явилась судебная. Если в XVIII в.

делались лишь попытки отделить суд от администрации, то теперь эта идея

была осуществлена достаточно полно.

Реформа была проведена изданием четырех важнейших законов: Учреждения

судебных установлений, уставов гражданского и уголовного судопроизводства и

Устава о наказаниях налагаемых мировыми судьями. По этим законам судьи

объявлялись несменяемыми, частично вводилась выборность.

Судебная система по реформе включала местные суды и общие судебные

установления. Арестные суды состояли из мировых и волостных судов. Судебный

округ делился на несколько участков. Каждый участок имел мирового судью и

почетного мирового судью (работал на общественных началах, безказенного

жалованья). Мировые судьи рассматривали дела единолично и избирались сроком

на три года из лиц, которые удовлетворяли определенным условиям (возраст,

образование, наличие имущества, как правило, недвижимого). Порядок выборов

был достаточно сложным. Земские уездные управы составляли список кандидатов

в мировые судьи (в том числе и почетные), который утверждал губернатор.

После этого список представлялся, на голосование уездному земскому

собранию. Избранные судьи утверждались Сенатом. Несмотря на все:

препятствия, в составе мировых судов оказалось все же значительное число

либерально-демократических деятелей. К ведению мировых судей относилась

основная масса дел: мелкие уголовные (до полутора лет лишения свободы) и

гражданские дела (с ценой иска до 500 р.).

Волостные суды были созданы не судебной, а еще крестьянской реформой. Это

были сословные суды по чисто крестьянским делам.

К общим судебным органам реформа относила окружные суды и судебные палаты.

Окружной суд функционировал в составе коронного суда либо коронного суда

вместе с присяжными заседателями. Члены коронного суда назначались из числа

дворян царем по представлению министра юстиции. В силу принципа

несменяемости считалось, что они могут быть судьями до тех пор, пока сами

не подадут в отставку.

Списки присяжных составлялись земскими и городскими управами,

согласовывались с губернатором или градоначальником. Окружной суд

рассматривал уголовные дела в составе коронного суда (из трех членов) и 12

присяжных. Гражданские дела рассматривались без присяжных. Введение в

России суда присяжных являлось большим достижением демократической

общественности, которая вела борьбу за создание объективного и

справедливого суда.

При рассмотрении уголовных дел присяжные решали в принципе вопрос о

виновности или невиновности подсудимого, после чего коронный суд определял

конкретную меру наказания для виновного.

Судебная палата рассматривала апелляции на решения окружных судов.

Приговоры по уголовным делам, рассмотренные окружными судами с участием

присяжных, не подлежали апелляции, а вступали в законную силу немедленно.

Их мог рассматривать только Сенат в кассационном порядке.

Судебная палата в качестве суда первой инстанции рассматривала дела о

государственных и некоторых должностных преступлениях. Эти дела она

рассматривала с участием сословных представителей. К последним относились,

как правило, губернский и уездный предводители дворянства (от дворян),

городской голова (от горожан), волостной старшина (от крестьян).

Были реформированы и прокурорские органы. Во главе прокуратуры стоял

министр юстиции, получивший звание генерал-прокурора. В каждом департаменте

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15