Конспект по истории государственного управления

отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот

факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34

последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и

принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления

управления России к новым социально-экономическим условиям.

В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел,

полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и

иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных

исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщений); на правах

центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению

ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых

исторических условиях социально-экономического развития России тпебовали

более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах.

Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями

составил отныне единое ведомство со своими административными порядками,

составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным,

не совпадавшим с общим административно-территориальным делением

(ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной

из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства

подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и

даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в

военном и военно-морском министерствах - приказов) - административных

актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов,

устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты

рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах

ведомственной печати.

Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В

1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и

Департамент уделов), а к 1860 г.-12(9 министерств и 3 главных управления).

С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве

министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.),

Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного

просвещения (до 1863 г.).

Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской

организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность

товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827

г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине

30-х годов большинство министров получило право еженедельных

"всеподданейших" докладов императору.

4. Местные государственные учреждения

Основными административно-территориальными единицами дореформенной России

являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло

до 48, а к середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не

предусматривало повсеместного восстановления института наместников.

"Особенное" управление сохранилось лишь в некоторых местностях России,

главным образом на окраинах, где трудности связи с центром требовали

расширения прав местной администрации. Наместники существовали в царстве

Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), а генерал-губернаторы - в

Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае,

Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве). Если в

начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губерниями в них),

то в 1850 г. было 10 генерал-губернаторств с двенадцатью губерниями.

Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких

губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми

правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губернии

осуществлялась через канцелярию. В своей деятельности генерал-губернаторы и

наместники руководствовались весьма неопределенными формулировками

"Учреждения о губерниях" 1775 г., дававшими им широкий адми нистративный

простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она

только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние

умов".

С начала века сложилась ведомственная ("линейная") система управления; все

местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-

губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-

ведомствам.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России

сохранилась в основном система административно-полицейских

правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775-1785 гг.

Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои

функции с помощью административных учреждений: канцелярии губернатора,

губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием

министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.

Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление

власти губернаторов, рост их влияния на местные органы "сех ведомств

(осуществляемые иногда в форме так называемого "надзора" губернатора за

учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение

самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в

"Наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора "хозяином

губернии".

Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных

гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной

администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и

военные учреждения на территории губернии.

Основным административным учреждением губернии считалось губернское

правление, возглавляемое губернатором. В законах подчеркивалось, что оно

"управляет в силу законов всей губернии" и является коллегиальным

учреждением под председательством губернатора. Фактически к середине XIX в.

губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию

при губернаторе. Роль общего присутствия губернского правления сводилась к

ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, к ряду

хозяйственных операций (например, к совместному участию с казенной палатой

в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и

делопроизводства. Все основные дела губернского правления были

сосредоточены в канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре

отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обнародованием законов,

наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского

правления, газетой "Губернские ведомости". Через второе отделение

губернатор осуществлял руководство полицией, третье - связь администрации с

местными судами, и, наконец, четвертое - с финансово-хозяйственными

органами.

Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для Усиления

оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд

коллегиальных учреждений: комитетов, комиссий или присутст вий под

председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был

приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства,

губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой

государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.

Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские

присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали

ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением

этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С

помощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла

некоторые хозяйственно-административные функции- Комиссия народного

продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия;

строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству

дорог и казенных зданий; для сбора статистических сведений в губерниях

возникли губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы

были связаны с разрешением различных медицинских вопросов (оспенные и

холерные комитеты, комитеты общественного здравия, присутствия по

освидетельствованию умалишенных). Кроме того, существовали губернские

комитеты земских повинностей, попечительные о тюрьмах комитеты, комитеты об

уравнении городских повинностей, врачебно-полицейские комитеты (в столицах)

и другие учреждения.

Деятельность этих комиссий и комитетов носила казенно-бюрократический

характер и ложилась дополнительным гнетом на народные массы Созданные

комиссией народного продовольствия на случай голода "запасные хлебные

магазины" являлись средством обогащения чиновников; сами же "магазины", как

правило, пустовали. Оспопрививание не носило обязательного характера и

охватывало только местную помещичье-чиновничью и купеческую верхушку.

В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские

комитеты о раскольниках, в состав которых входили губернатор, местный

архиерей и жандармский штаб-офицер. Это были чисто полицейские органы

борьбы с раскольниками. Порядок деятельности большинства этих учреждений

был сессионный, а делопроизводство велось в канцелярии губернского

правления.

Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в

исполнительных инстанциях местного аппарата - полицейских учреждениях. Во

главе всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный исправник, при котором

находилось полицейское управление, называемое земским судом. В состав

земского суда кроме исправника и 4-5 дворянских заседателей с 30-х годов

XIX в. входили два заседателя от государственных крестьян. Канцелярия

земского суда возглавлялась секретарем и состояла из двух столов:

исполнительного и следственного (предварительное следствие находилось в

ведении полицейских органов).

Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в

уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов

на более мелкие территориальные полицейские единицы По "Положению" 3 июня

1837 г. учреждались станы. В каждый стан осуществлении своих полицейских

функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и

государственных крестьян - сотских и десятских, а также на вотчинную

полицию помещиков. Центром стана являлось местечко или заштатный город.

В городах "охрана тишины и порядка" возлагалась на полицию, сохранявшую

организационное устройство, данное "Уставом благочиния" 1782 г.

К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии,

находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С *827 г. вся страна, за

исключением Польши, земель Войска Донского и Кавказа, была разделена на

пять (впоследствии восемь) жандармских округов. Во главе каждого округа

стоял жандармский генерал. Округ делился на Отделения", охватывающие от

одной до трех губерний.

Специфика управления отдельными окраинами определялась местными задачами

царизма. Например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и

Персией и почти постоянным состоянием войны с борющимися за свою

независимость горскими народами, в Польше - необходимостью укрепления

западных границ и угрозой восстания и т. п. "Местные" задачи военного

подавления окраин требовали предоставления администрации этих окраин

широкой самостоятельности в действиях, известной "независимости" от

центральных, а порой и высших правительственных учреждений.

Особенности управления Сибирью. К началу XIX в. Сибирь представляла собой

одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую,

Томскую и Якутскую. Увеличение русского сибирского населения, возрастание

значения Сибири как места ссылки, социально-экономические сдвиги в развитии

нерусских народов - все это вызывало необходимость организации более гибкой

системы управления Сибирью. Непосредственным толчком к реформе сибирского

управления послужили грандиозные злоупотребления сибирской администрации,

вскрытые сибирским генерал-губернатором М. М. Сперанским. Ревизия,

проведенная Сперанским, сняла с постов около 700 чиновников, однако под суд

попали только 48 человек. Выл отдан под суд даже сибирский генерал-

губернатор И. Б. Пестель. Одновременно подготавливалась реформа всех

звеньев сибирского управления, осуществленная в июле 1822 г. рядом

разработанных под руководством Сперанского законодательных актов.

В январе 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства:

Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское. В состав первого из них с центром в

Тобольске вошли Тобольская и Томская губернии и Омская область, а в состав

второго с центром в Иркутске - Иркутская и Енисейская губернии и Якутская

область, а также Охотское и Камчатское приморское и Троицко-Савское

пограничное управления.

Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный

обширнейшими административными, хозяйственными, финансовыми и судебными

полномочиями. Его деятельность контролировалась советом из назначенных

царем чиновников.

В каждой губернии администрация возглавлялась губернатором, при котором

действовал совещательный совет. Губернатор управлял губернией с помощью

губернского правления. В губернии действовали казенная палата и губернский

суд.

Губернии подразделялись на округа. Во главе управления округом стоял

окружной начальник, при котором был совещательный окружной совет из

чиновников округа.

Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд.

Кроме того, в каждом округе был окружной суд и окружное казенное

управление; в городах полицией заведовал городничий. Личный состав всех

этих учреждений был назначаемым. Хозяйственное управление города

осуществлялось сословной думой, состоявшей из головы и двух-трех

заседателей. Управление в малолюдных городах состояло из городничего и

выборного старосты. Для русского сельского населения Сибири было

установлено волостное и сельское управление, существовавшее у

государственных крестьян европейской России.

Области Сибири отличались от губерний тем, что на их территории находились

постоянные и регулярные войска (казаки), поэтому областной начальник был

одновременно главой и гражданского и военного управления. В каждой области

существовали соответствующие учреждения: областные советы, правления, суды

и казенные палаты. Окружные учреждения в областях были те же, что и в

округах губернии.

Реформа 1822 г. упорядочила препровождение в Сибирь ссыльных и их

размещение. На территории Сибири была учреждена 61 этап-тюрем для ночлега и

дневок на пути пешего следования арестантов.

В Тобольске в 1822 г. был учрежден подчиненный губернатору Приказ о

ссыльных - центральный приемный распределительный и учетный пункт для

арестантов, ссылаемых в Сибирь на поселение и каторгу. При губернских и

областных правлениях существовали местные приемные, распределительные и

учетные пункты - экспедиции о ссыльных.

Основная масса каторжан и поселенцев размещалась на территории Восточно-

Сибирского генерал-губернаторства.

"Устав об инородцах" 1822 г. усложнил систему управления нерусскими

народами Сибири. Он подразделил нерусские народы Сибири на три категории:

бродячих, кочевых и оседлых. Для бродячих народов, стоявших на низкой

ступени развития (охотничьи и оленеводческие народы Крайнего Севера),

сохранялась сложившаяся ранее система взаимоотношений царской администрации

с местной родоплеменной верхушкой ("князьцами", "старостами"). Для оседлого

нерусского населения вводилась волостная система.

* * *

В первой половине XIX в. абсолютная монархия в России стремилась

приспособить государственный аппарат к изменениям в экономическом строе

(кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации

капиталистического уклада). Специфическими чертами монархии была ее

политическая гибкость (лавирование между реформами и военно-полицейскими

методами управления), укрепление внешней "законности" императорской власти

и деятельности учреждений, проекты реформ, исходящие от представителей

высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и идеологического

воздействия крепостнического государства.

Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших

государственных учреждений с более четким функциональным назначением:

Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в.

канцелярии, превращения Сената в высший орган суда и надзора.

На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления

министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные

реформой 1802-1811 гг. министерства и главные управления обособились в

самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями

компетенцией, порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и

делопроизводством.

Продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые

и судебные учреждения и сословные органы, созданные реформами 1775-1785 гг.

На большей части окраин правительство создало "особенное" управление,

характерными особенностями которого были большая самостоятельность местной

администрации наместничества или генерал-губернаторства, слияние военного и

гражданского управления, а на некоторых окраинах - привлечение местной

феодальной и родоплеменной верхушки в отдельных звеньях управления и суда.

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем заключался план реформ М.М. Сперанского? Что из этого плана

удалось осуществить?

2. Какие изменения произошли в системе высших государственных органов?

3. Назовите отличия министерской системы от "коллегиальной".

4. Что представляет система ведомственного управления? Назовите наиболее

важные ведомства в России в первой половине CIC в.

5. Как изменилась система местного управления?

6. Назовите особенности управления Сибири.

ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА

(1861-1904). ПЕРВЫЙ ШАГ ПО ПУТИ К БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ

1. Государственный строй. Шаг по пути к буржуазной монархии.

После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического

развития России. Он выражался в быстром росте капиталистических форм

промышленности, сельского хозяйства, в процессах расслоения крестьянства и

превращения барщинного помещичьего хозяйства в капиталистическое, усиление

рыночных капиталистических отношений, чему немало способствовало появление

более совершенных путей сообщения - железных дорог.

Умершего Николая I на престоле сменил его сын Александр П (1855- 1881).

Вслед за крестьянской реформой он вынужден был провести в 60-70-х годах ряд

буржуазных реформ. Их разработка и проведение происходили в условиях борьбы

правительственных группировок. Сторонники реформ возглавлялись братом царя,

великим князем Константином Николаевичем; в эту группу входили: министр

народного просвещения А. В. Головнин, товарищ министра внутренних дел Н. А.

Милютин, его брат - военный министр Д. А. Милютин, министр финансов М- X.

Рейтерн, государственный контролер В. А. Татаринов и др. Против реформ

выступали: главный начальник Третьего отделения шеф жандармов князь В. А.

Долгоруков и сменивший его в 1866 г. граф И. А. Шувалов, министр юстиции

граф В. Н. Панин, министр двора граф В. Ф. Адлерберг, двоюродный брат царя

принц П. Г. Ольденбургский и др.

Реформы 60-70-х годов ввели в государственный строй России элементы

буржуазной государственности: создали выборные представительные учреждения

местного административно-хозяйственного управления (земские и городские

органы "самоуправления"), выборные органы суда (мировые судьи), установили

основы буржуазного судоустройства и судопроизводства, более гибкие

буржуазные формы государственного финансового контроля и цензуры, ввели

принцип всесословности в комплектование армии и в деятельность органов

народного просвещения и т п. Эти реформы были буржуазными и потому, что они

учитывали интересы буржуазии и буржуазной общественности: создавали

благоприятные условия для развития торговли, промышленности и кредита.

В организации и деятельности старых, наследованных от крепостнической

монархии учреждений, появились новые элементы: представители буржуазии

стали чаще приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые

учреждения министерств (комитеты, советы) при сохранении в них преобладания

чиновников-дворян, в министерствах была проведена децентрализация

управления с расширением полномочий местных органов. В деятельности высших

государственных органов (Комитет министров, Государственный совет, Сенат)

все большее место стали занимать дела, связанные с буржуазным

предпринимательством и собственностью, акционерными обществами и

компаниями; правительственный аппарат самодержавия все больше считался с

мнениями дворянской и буржуазной общественности, выраженными через

периодическую печать и публицистику.

Произошли некоторые изменения и в бюрократии. Ее численность возросла и

достигла к началу XX в. 385 тыс. человек (из них 161 тыс. чиновников) В

среде высшей бюрократии понизился процент земельных собственников (немного

более 50%) В составе бюрократии по прежнему преобладали дворяне-чиновники,

но наряду с этим появились и новые прослойки. Одну из них составляла так

называемая плутократия (богатые люди из буржуазии), другую - "третий

элемент' - вольнонаемный персонал органов самоуправления (врачи, учителя,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15