Конспект по истории государственного управления

Дворяне-помещики и посадские через земские соборы разрешали свои дела,

минуя приказную волокиту.

Земский собор собирался в одной из кремлевских палат (Грановитой, Столовой

и др.) Открывал собор дьяк или сам царь. Дьяк зачитывал "письмо" (повестку)

для собора (например, на соборе в 1642 г) Ответ на вопросы повестки давался

по "отдельным статьям" каждым сословием. На Земском соборе 1649 г. бояре и

духовенство заседали отдельно от остальных депутатов.

Земские соборы становились иногда ареной борьбы группировок господствующего

класса, отдельных сословий. На ряде земских соборов между помещиками и

верхами посада устанавливалась своеобразная солидарность ("единачество") на

почве общего недовольства несовершенством законодательства и

государственного аппарата, засильем бояр.

Продолжительность земских соборов была различной: от нескольких часов

(1645) и дней (1642) до нескольких месяцев (1648-1649) и даже лет (1613-

1615, 1615-1619, 1620-1622). Решения Земского собора оформлялись в соборный

акт - протокол за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием

чинов пониже.

Прекращение созыва земских соборов тесно связано с глубокими социально-

экономическими изменениями, происшедшими в Русском государстве к середине

XVII в. Восстановление экономики страны и дальнейшее развитие феодального

хозяйства позволили укрепить государственный строй страны с самодержавной

монархией, бюрократическим аппаратом приказов и воевод. Правительство уже

не нуждалось в моральной поддержке "всей земли" своих внутри- и

внешнеполитических начинаний. Удовлетворенное окончательным закрепощением

крестьян, поместное дворянство потеряло интерес к земским соборам. С 60-х

годов XVII в. земские соборы переродились в узкие по составу сословные

совещания.

Соборное Уложение 1649 г., закрепившее социально-экономические изменения

Русского государства, отразило и возросшую власть самодержавного монарха.

Главы II и III "Уложения" устанавливали жестокую кару за преступления,

направленные против личности царя, его чести, здоровья, а также за

проступки, совершаемые на территории царского двора. Все эти провинности

отождествлялись с вводимым впервые в право Русского государства понятием

государственного преступления. Смертная казнь устанавливалась за прямой

умысел ("злое умышленно") против жизни и здоровья царя, а также за

обнаружение умысла, направленного против царя и государства (восстание,

измена, заговор и т. п.).

Процесс бюрократизации государственного аппарата превращал Боярскую думу из

органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии (судей приказов,

воевод, дьяков); все это не могло не ослаблять самостоятельность Боярской

думы.

В законодательной деятельности Русского государства со второй половины XVII

в. появилось понятие "именной указ", т. е. законодательный акт,

составленный только царем, без участия Боярской думы. Из 618 указов, данных

в правление Алексея Михайловича со времени издания "Соборного Уложения",

588 указов были именными, а боярских приговоров было принято только 49. Все

именные указы носили характер второстепенных актов верховного управления и

суда: служебных назначений, указов воеводам, утверждения наказаний или их

отмены и т. п. Боярские же приговоры были наиболее важными законодательными

актами, связанные с феодальным землевладением, крепостным правом, основами

финансовой политики и прочими важнейшими сторонами деятельности

государства. Основные законодательные акты этого времени все еще проходили

через Боярскую думу.

Особенно возрастало число боярских приговоров после различных социальных

потрясений (городское восстание в Москве 1662 г.. Крестьянская война под

руководством Степана Разина). В царствование слабовольного Федора

Алексеевича (1676-1682) значение Боярской думы также временно возросло: из

284 указов его правления 114 были даны с боярским приговором.

Несмотря на внешнюю устойчивость положения Боярской думы в системе аппарата

Русского государства во второй половине XVII в. идет процесс возрастания

личной власти самодержавного монарха, особенно в области верховного

управления.

С 50-60-х годов установилась практика докладов царю начальниками важнейших

приказов. Так, в 1669 г. по понедельникам царю докладывали начальники

Разрядного и Посольского приказов, по вторникам - Большой казны и Большого

прихода, по средам - Казанского и Поместного и т. п. Свидетельством

возросшей власти царя к середине XVII в. явилось создание Приказа тайных

дел. Еще в первые годы правления царь Алексей Михайлович имел при себе

несколько подьячих из Приказа Большого дворца для личной переписки. Этот

штат в конце 1654 или в начале 1655 г. получил определенную организацию

Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, органа, позволяющего царю в

разрешении важнейших госуцарственных.вопросово6ходиться без Боярской думы.

Центральные учреждения. XVII в был временем расцвета приказной системы

управления, но к последней четверти века она начинает переживать кризис.

Важную роль,' как и прежде, играли военно-административные приказы, число

которых возросло В течение XVII в основу вооруженных сил Русского

государства составляли дворянская конница и стрелецкие полки.

Вспомогательное значение в пограничной охране и во время войн имели отряды

казаков, татар и башкир Со второй половины XVII в. появились полки "нового"

("иноземного") строя с иностранными офицерами и русским рядовым составом:

солдатские (пехота), рейтарские и гусарские (конница и драгуны могли

действовать и в конном и пешем строю) полки. Войско имело значительную

крепостную, осадную и полевую артиллерию с медными, железными и чугунными

пушками отечественного производства.

По-прежнему личным составом служилых людей из дворян ведал Разрядный

приказ.

Возрастание значения помещиков-дворян в армии и гражданском государственном

аппарате (приказы и воевода), увеличение размеров поместного землевладения,

постепенное сближение поместного и вотчинного землевладения делало

Поместный приказ одним из важнейших приказов государства. Все дела по

службе, содержанию, управлению и суду стрельцов осуществлял Стрелецкий

приказ. Рейтарскими полками (их комплектованием, снабжением, обучением и

судом) ведал Рейтарский, приказ (1649-1701). В последние десятилетия XVII в

Рейтарский и Иноземский приказы имели одного начальника и общих дьяков.

Близким к военной организации был Аптекарский приказ, основанный в конце

XVI в. Первоначально он являлся придворным учреждением, обслуживавшим царя,

царскую фамилию и близких ко дворцу лиц. В XVII в. приказ превратился в

государственный центр медицинского дела.

XVII в. был веком расцвета и падения приказной системы управления. Более 90

центральных бюрократических учреждений - приказов разного значения, функций

и величины существовало в это время. Важной особенностью приказной системы

управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Почти

каждый приказ выполнял не только функции управления; в его ведении

находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги

с которых поступали на содержание приказа и осуществление его задач. Этой

сложностью определения точных функций приказов объясняются и трудности

классификации приказов.

Во главе каждого приказа стоял начальник - судья; иногда возглавлявшее

приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий,

оружничий и т. п.). Судьи приказов назначались из членов Боярской думы;

бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шел процесс бюрократизации

верхушки феодального класса - думных чинов. Если в 1613 г. думные чины

возглавляли лишь 43 приказов, то к 80-м годам XVII в. - уже почти 45

приказов. Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами.

С созданием приказов появилось обширное бумажное делопроизводство. В

процессе практической деятельности приказов сложились формуляры

определенных видов документов, порядок их оформления и движения внутри

каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных

канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа.

Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Число дьяков

зависело от размеров и значения того или иного приказа: во многих приказах

было по дьяку, в Посольском - до трех, в Разрядном - до шести, а в

Поместном - до пятнадцати. В Посольском, Разрядном, Поместном, четвертных,

Тайном приказах один из дьяков был думным. Судьи некоторых приказов (чаще

всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались

из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из

духовного звания и даже крупного купечества ("гостей") Дьяки вершили дела в

приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Если

требовался "доклад" царю, то он вырабатывался под руководством дьяка,

который присутствовал при самом "докладе" Со слов царя дьяк делал на

"докладе" "помету" (резолюцию), составлявшую основу царского указа. За свою

службу дьяки "верстались" поместными и денежными окладами от 600 четвертей

и 240 руб. в год.

Дьякам в приказах подчинялись подьячие - канцелярские служители из дворян и

детей приказных людей. Начинающий подьячий служил несколько лет

"неверстанно", т. е. без жалованья, на одни лишь "приношения" просителей.

Затем его "верстали" небольшим денежным окладом (от 1 до 5 руб. в год).

Через несколько лет подьячий переходил в "среднюю статью" и получал

несколько больший оклад. Со временем подьячий мог выслужиться в "старые

подьячие" с окладом до 60-65 руб. и даже получить поместный оклад. Иногда

"старый подьячий" дослуживался до дьячьей должности.

Подьячих в приказах было больше, чем дьяков: от нескольких человек

(Аптекарский, Печатный, Костромская четь) до нескольких десятков

(Посольский, Разбойный) и до нескольких сотен (Поместный). Старшие подьячие

вместе с дьяками руководили составлением документов; средние - составляли

тексты документов, наводили справки в архиве приказа; младшие -

осуществляли техническую работу по переписке ("перебелке") документов. В

штате приказов были рассыльные, сторожа и другие лица.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья. В Разрядном

и Поместном приказах было по 9 столов. Столы Поместного приказа делились на

40 повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими.

Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду

деятельности (например, в Разрядном приказе - денежный, приказный); по

территориям (там же - Московский, Владимирский и пр.); по подведомственным

территориям и фамилиям старших подьячих.

В определении характера управления в приказах среди историков не было

единомыслия: одни (В. И. Сергеевич, Н. П. Лихачев и др.) считали его

коллегиальным, другие - единоличным. В действительности в приказах

существовал особый характер управления, заключавшийся в том, что спорные

дела судьи рассматривали вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный

характер, рассматривали каждый в отдельности. Особенностью приказного

делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах

разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

Большинство приказов помещалось в Кремле. В царствование Бориса Годунова

между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено двухэтажное

здание. Каждый приказ занимал здесь по две-три комнаты: одна

предназначалась для дьяков, другая - для подьячих, третья ("казенка")

использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи

приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.

В комнатах со сводчатыми потолками, глиняными или изразцовыми печами и

небольшими слюдяными окошками стояли столы и лавки; на полках, в сундуках,

ящиках, шкафах размещались документы. В необыкновенной тесноте по 12 и

более часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете

сальных свечей скрипели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая

бумаги. Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная

сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей

("рукоприкладств"), резолюций. Несколько таких документов ("столбцов")

оформлялось в "дело" путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту:

к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика,

книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения по делу,

указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где

дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента - "столп" На месте

склейки ("сставах"), стояла подпись дьяка или подьячего "с приписью",

исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой сставе, что

затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию. Нередко, когда

дело оканчивалось, к данному "столпу" подклеивались столбцы других дел.

"Столп" становился сборником дел. Некоторые "столпы" достигали десятка и

сотен метров. "Столп", содержащий "Соборное Уложение" 1649 г., имел длину

309 метров! Реже в приказной практике применялись тетради и книги.

"Столбцы" и "столпы" свертывались в скорму свитка исписанной стороной

внутрь и в таком виде хранились.

Ивановская площадь в Кремле была оживленным местом. Здесь теснились толпы

просителей; перед зданием приказов стояли на "правеже" неисправные должники

и просчитавшиеся головы и целовальники, чинилась "торговая казнь"

(наказание плетьми), оглашались царские указы, при зачтении которых среди

общего шума приходилось "кончать во всю Ивановскую"

В находившейся у колокольни Ивана Великого "площадной избе" подьячие с

кувшинами чернил у пояса и гусиными перьями за ушами оформляли частные

сделки и давали юридические консультации растерявшимся от приказной

волокиты и столичного шума просителям. В конце XVII в. "площадные избы" -

нотариальные конторы - появились и при некоторых приказах.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным

делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и

взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила

более прогрессивная система управления - коллегиальная.

ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ CVIII ВЕКА.

1.ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ

CVIII ВЕКА.

Установление абсолютизма в России. Бюрократический аппарат. Перемены в

государственном строе в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем

предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области

сельского хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка,

зарождением мануфактурного производства и т. п.

Тем не менее, в силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоянная

борьба с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым морям) в XVII в.

стала особенно сказываться отсталость Русского государства в сравнении с

наиболее развитыми государствами Западной Европы, вступившими на путь

капиталистического развития (Англия, Голландия, частично Франция).

Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла

разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходимо было

укреплять государственный строй путем преобразования высшего, центрального

и местного аппарата и армии, превращения главы государства - самодержавного

царя - в носителя абсолютной (неограниченной) власти.

Отдельные черты абсолютизма в России проявлялись с середины XVII в., но

только со времени правления Петра 1 (1689-1725) самодержавная монархия

приобрела характер абсолютной, когда "верховная власть принадлежит всецело

и нераздельно (неограниченно) царю".

Власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. "Его

величество, - отмечалось в "толковании" к статье 20 Воинского устава 1716

г., - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах

ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли,

яко христианейший государь по своей воле и благомнению управляет".

Расширение и бюрократизация государственного аппарата требовали новых

кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского

аппарата. Законодательство Петра I ввело обязательную военную или

гражданскую службу для дворян. На службу государства были привлечены

церковь и многочисленное духовенство.

Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии

служилых чинов, установленной "Табелью о рангах" 24 января 1722 г. В

замещении постов в армии, на флоте и в государственном аппарате "Табель"

учитывала не только знатность, но и личные заслуги, способности, опыт.

В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических

государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре,

губернаторы, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Основные кадры

чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была "чиновничье-

дворянская монархия".

Идеологией феодальной монархии являлась религия, но абсолютизм нуждался и в

иных идеологических основах. В целях укрепления своих позиций отдельные

российские монархи XVIII в. подкрепляли свою политику по примеру ряда

западноевропейских монархов ссылками на передовую буржуазную философию

(естественного права, просвещения), стремились представить себя в глазах

зарубежной, а также зарождавшейся в России дворянской общественности

"просвещенными монархами". Второстепенная государственная функция

руководства наукой, просвещением, благотворительностью и воспитанием

приобретала большое значение. Монархия Петра I носила характер

"просвещенного абсолютизма". Опираясь на философию естественного права,

Петр I все свои действия оправдывал "всенародными пользой и нуждами"

Стремление вывести страну из отсталости привело к подготовке кадров для

экономики и культуры за границей, созданию некоторых учебных заведений;

Петром I было подготовлено открытие Академии Наук (открыта в декабре 1725

г.)

"Просвещенный абсолютизм" Петра I сочетался с усилением карательного

аппарата. Абсолютная монархия представляла собой "регулярное" полицейское

государство Полицейская регламентация пронизывала все стороны деятельности

бюрократического аппарата "Генеральный регламент" 28 февраля 1720 г.

установил порядок деятельности и делопроизводства государственных

учреждений России. "Регламенты" имели все коллегии. С полицейской

регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К существовавшему

по "Уложению" 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях

Воинские артикулы 1716 г. добавили еще тринадцать (в их числе было и

"сопротивление начальству"). К старым видам смертной казни добавились:

расстрел, казнь по жребию; к членовредительным наказаниям вырывание

ноздрей, языка и клеймение; новым видом ссылки была отправка на галеры

(каторгу).

В первой четверти XVIII в. характерным было применение к гражданским лицам

военно-уголовных законов. В условиях длительной Северной войны (1700-1721),

народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в

стране носил военно-полицейский характер.

Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императора, был

выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным

подсчетам, в его правление издано 3314 указов, регламентов и уставов; в

составлении и редактировании многих из них Петр 1 принимал личное участие.

С его участием составлен обширнейший "Генеральный регламент" - закон,

определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора 1722

г.; им лично был написал Морской устав 1720 г. Во многих указах Петр 1

подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее.

Высшие государственные учреждения. Боярская дума к концу XVII в потеряла

свое былое значение. В 9С 1 годы Дума еще собиралась, но основные вопросы

внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя из в

"именных" указах.

Состав Думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое.

Обычно на ее заседаниях в 1700-1701 гг. присутствовало 30-40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по

финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.

Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний

членов Боярской думы. С 1704 г здесь стали собираться начальники приказов.

С 1708 г. эти постоянные заседания именуются - Консилией (или Конзилией)

министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались

различные вопросы управления государством. В отсутствие царя Консилия

министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование.

Ограниченная функцией финансового контроля Ближняя канцелярия

просуществовала до учреждения Ревизионколлегии.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с

более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров.

22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, был утвержден

указ об учреждении Правительственного Сената, который, по- видимому,

вначале предполагался царем как временный орган ("для отлучек наших"), но

вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное

учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались

царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной

титулованной знати (кн. Долгорукий, кн. Г.И. Волконский, кн. П.А. Голицын),

остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в CVII в.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15