Конспект по истории государственного управления

(Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин), к признанным дельцам (Г.А. Племянников)

или дворянам (М.В. Самарин, З.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий). Лишь трое из

сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами

Боярской думы. При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-

секретарем. Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и

порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении

правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу и

т.д. в первые годы существования функции Сената были разнообразны, а

компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял

своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за

исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл

роль законодательного органа.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными

лицами. Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г.

фискалы, в задачу которых входило тайно подслушивать, проведывать и

доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях

законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы

фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждения, равные

половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами

руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с

ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и

ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное

присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719

гг.)

В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим

учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и

подведомственными учреждениями.

С созданием коллегий их президенты с 1718 г. вошли в состав Сената. Однако

в указе от 12 января 1722 г. Петр 1 вынужден был признать присутствие

президентов в Сенате нежелательным и неправильным, так как оно затрудняло

надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. В

составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий:

Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

Окончив войну с Швецией, Петр мог уделить больше внимания вопросам

управления. Вскоре после принятия им титула императора Сенату было

запрещено издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во

главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ближайшим помощником генерал-

губернатора был обер-прокурор. В коллегии и надворные суды были назначены

прокуроры.

Генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его

"Должностью" 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем

распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью

посещения ими заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия

Сената. "Предложения" генерал-прокурора оказывали решающее влияние на

сенатские приговоры: он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный в конце правления Петра I сложный бюрократический государственный

аппарат требовал элементарного надзора, органом которого и стал Сенат.

Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который,

действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око

царево и стряпчий о делах государственных".

За первые 14 лет существования Сенат из высшего органа управления

государством превратился в высший орган надзора за управлением в

государстве.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась

церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую

самостоятельность, что было несовместимо с неограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г умер патриарх Андриан, Петр I решил "обождати" с избранием

нового патриарха. Временно во главе духовенства был назначен рязанский

митрополит Стефан Яворский.

Высокообразованный деятель церкви, поклонник преобразований Петра I,

псковский епископ Феофан Прокопович по заданию и с помощью царя составил

"Духовный регламент" и научный трактат "Правда воли монаршей", в которых

давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. Петр I

утвердил "Духовный регламент", по которому учреждалась Духовная коллегия,

преобразованная вскоре (14 февраля) в Святейший правительствующий Синод. 11

мая 1722 г для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил обер-

прокурора.

Центральные государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена

реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов,

которые или полностью сливались, или соединялись под начальством одного

лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми

потребностями страны (особенно с началом Северной войны) возникло несколько

новых приказов. К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная

их часть действовала объединено, составляя 25 самостоятельных учреждений.

Приказы в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему

учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности,

несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных

лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием,

финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены

между несколькими приказами Все это тормозило осуществление задач

государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных

организационных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718 - 1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии.

Всего было создано 12 коллегий. Важнейшими, "государственными" считались

три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская),

Адмиралтейская; Камер-, Штатс-контор-, Ревизии заведовали финансовой

системой государства; Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии ведали

промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой,

Вотчинная - делами господствующего дворянского сословия и Главный магистрат

- управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28

февраля 1720 г был издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент",

определивший единообразие организационного устройства, порядок деятельности

и делопроизводства. На протяжении XVIII в. этим законом руководствовались

все правительственные учреждения России.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и

решением дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и

более четкой компетенцией.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату;

коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и

канцелярии. Присутствие имело 10 - II членов и состояло из президента, вице-

президента, четырех-пяти советчиков и четырех асессоров. Президент коллегии

назначался царем. Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались

царем.

В случае нерадения членов президент должен был "вежливыми словами"

напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он

же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии,

который "мало разумен" В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в

каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената.

При коллегиях существовали и фискалы.

"Генеральный регламент" устанавливал точное расписание заседаний коллегий;

по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты

заседали в Сенате. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания

ее общего присутствия. Дела разрешались "по множайшему числу голосов" (т е.

по большинству), при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое

высказывался президент. С 1722 г каждая коллегия имела свою контору в

Москве.

Местные государственные учреждения. В условиях новых исторических старая

система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в

территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой,

неопределенностью функций перестала удовлетворять. Аппарат воевод и губных

старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями

народного недовольства, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию,

проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население.

Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать

из своей среды бурмистров, объединившихся в бурмистерские (земские) избы.

Указом 18 декабря 1708 г "для всенародной пользы", были созданы 8 губерний:

Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская,

Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г.

создается Рижская губерния, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. -

Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-

территориальные единицы, не равные по территории и населению. В Московской

губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской - 77, в Смоленской -17 и т.

д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и

Вятку. Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-

губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губерниями

управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных

деятелей.

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел

административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся

командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью губернской канцелярии, где

находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться

секретарями). Ближайшими помощниками губернатора являлись вице-губернатор и

ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губернатора заведовать

судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые

и розыскные дела Другими чиновниками губернии были глава военного

управления - обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и

провиантскими сборами - обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых

вместо воевод с 1710 г- стояли коменданты. Губернаторы, коменданты и другие

чиновники исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками

существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства,

правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8-12 ландратов

(советников), избираемых дворянами. Ландратские коллегии при губернаторах

практически создать не удалось. Назначенные Сенатом ландраты превратились в

чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.

Первая реформа местного аппарата 1708 - 1715 гг. несколько упорядочила

правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы

территориального деления и управления. Вызванная введением подушной подати

реформа 1719-1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы.

В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени

существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в

Петербургской губернии их было II, в Московской - 9, в Киевской -4 и т. д.

Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до пятидесяти.

Как административно-территориальная единица губерния продолжала

существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные

сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась

только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального

деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-

губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а во главе остальных -

воеводы.

Все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были

приступить к работе не позднее 1 января 1720 г. Практически они приступили

к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. была проведена судебная

реформа (1720), по которой была сделана попытка отделить суд от

администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций;

нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов. Провинциальный суд

состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское

население, а городской суд судил городское население, не входившее в

посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти губерниях

- по одному суду, в трех - (в Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два:

в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды

имели коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и

гражданским делам. Третьей инстанцией служила Юстиц-коллегия, а высшей -

Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное

отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались

в деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722г. провинциальные

суды были упразднены, а их дела снова поступили в ведение воевод, а также

асессоров из отставных офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой

столицах государства - в Петербурге и Москве - вызвало создание

самостоятельных органов полиции: в 1718 г. - генерал-полицеймейстера в

Петербурге, а в 1722 г. - обер-полицеймейстера. в Москве. При них были

соответствующие канцелярии полицеймейс терских дел На полицейские органы

столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля

беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского благоустройства и

т. п В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских.

В остальных городах и провинциях полиция еще не отделилась от администрации

и полицейские задачи осуществлялись местными администраторами

(губернаторами, воеводами, комиссарами и т.п.) и соответствующими им

учреждениями.

В 1723-1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления.

Регламент Главного магистрата подразделял горожан на "регулярных" и

нерегулярных ("подлых"). "Регулярные" подразделялись на гильдии и цехи.

Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В

первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и

аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых

других профессий (в том числе и не существующие в России банкиры), а во

вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в

купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи

имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, та и

выполнением некоторых функций государственного управления в облает полиции

и финансовых сборов (учет тяглового населения, взимание подуи ной подати,

проведение рекрутских наборов и т.д.).

В 1723-1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские

избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из

президента, 2 - 4 бурмистров и 2-8 ратманов (в зависимости от значения и

величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского

населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных" В

ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и

гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие

судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов.

Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались

ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

В первой четверти CVIII в. самодержавная монархия с Боярской Думой и

боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с

императором. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой

бюрократических учреждений - коллегий, а на местах губернаторами и другими

должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.

2. Развитие государственной системы во второй четверти XVIII в.

Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд

изменений. Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Неслучайно

этот период русской истории В.О. Ключевский назвал "эпохой дворцовых

переворотов".

После смерти Петра I роль Сената как высшего органа управления начинает

снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725-1727) был учрежден

Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем

Совета считалась сама императрица, а в числе семи его членов - два

фаворита: Александр Меншигов и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и

представитель родовитой аристократии князь Д.М.Голицын. Верховный тайный

совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры

сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а

Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были

подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел),

а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться

высоким. Верховный тайный совет приобретает законодательные полномочия,

законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным

тайным советом. Организацией Верховного Тайного Совета и введением в его

состав представителя аристократии Екатерина пыталась, с одной стороны,

уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой - смягчить противоречия,

существовавшие между новой и старой знатью.

Органы местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить.

Указ от 15 марта 1727 г. гласил: "надворные суды, так и всех лишних

управителей и канцелярии и их конторы, камериров и земских комиссаров и

прочих тому подобных вовсе отставить, а положить всю расправу и суд по-

прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляция в Юстиц-

коллегию, чтоб подданным тем показано быть могло облегчение и вместо бы

разных многих канцелярии и судей знали только одну канцелярию".

После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был

провозглашен внук Петра I - Петр П, а к Верховному тайному совету перешли

функции регента.

При Петре П (1727-1730) Верховный тайный совет был пополнен до 8 членов, в

его подчинение переходят коллегии. Верховный тайный совет превратился в

представительство старой знати. Попытка Меншикова стать регентом не

удалась, в 1727 г. он 6 арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729

г.

Падение Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых,

изменился состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож

Петровского времени остался только Остерман, а большинство приобрели

представители аристократических семей Голицыных и Долгоруких. Во-вторых,

изменилось положение Верховного тайного совета. 12-летний Петр П вскоре

объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству

Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол

Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные

князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие

все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в

дворянской среде, Анна Иоанновна (1730-1740) упразднила этот орган в 1730

г. и приняла "самодержавство".

В 1731 г. при ее дворе "для лучшего и порядочнейшего отправления всех

государственных дел" был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А.

Остермана (1686-1747), князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660-

1734), но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону

(1690-1772) и приближенным из прибалтийских немцев БМиниху (1707-1788), и

др.

Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: "Кабинет - не то личная

контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал

важнейшие дела законодательства, а также выписывал зайцев для двора и

просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и

безответственный орган верховной воли, лишенный всякого юридического

облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных

учреждений, отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного

царствования".

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор

подписей министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие.

Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране,

сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому

времени из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его

решения.

В царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние

иностранцев. Тон при дворе задавал невежественный фаворит императрицы,

курляндский немец Бирон, пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам

оказывались преимущества при назначении на доходные должности и продвижении

по службе. Это вызывало протест со стороны русского дворянства.

Преемником императрицы стал сын дочери ее племянницы, причем регентом

грудного ребенка была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740

г. лишил Бирона прав регента, которыми он пользовался всего три недели.

Влиятельным лицом в стране на некоторое время стал Миних, президент военной

коллегии. Ич-за интриг Остермана, конкурирующего с ним в борьбе за власть,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15