Конспект по истории государственного управления

управления, контрольные функции власти усилились -число губерний

увеличилось, местные органы были разукрупнены, а в каждую губернию Сенатом

назначался наместник, деятельность которого контролировалась самой

императрицей. Там, где ситуация становилась взрывоопасной, Екатерина II

расставалась с маской просвещенной на европейский манер государыни и

ликвидировала, например, самоуправление на юге, осуществила перестройку

казацких округов, включила их в зону действия крепостного права.

При Павле I, напротив, осуществлены попытки максимальной централизации

управления, предельного усиления личной власти императора, сокращено число

губерний, ограничено сословное самоуправление, что не принесло

положительных результатов.

Вопросы для самоконтроля:

1. Чем обусловлено проведение губернской реформы 1775 г., какие принципы

были положены в ее основу?

2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла

Уложенная комиссия?

3. Расскажите о сословном самоуправлении во время царствования Екатерины П.

Какое место оно занимало в государственной системе управления?

4. Как изменилась система государственного управления при Павле I; с чем

это связано?

ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ

CIC В. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ

1. Общая характеристика государственного строя России

Первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической

формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического

уклада. Это отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом

государстве, которое переживало все углубляющийся кризис. Характерной

особенностью абсолютизма этого времени явилась его способность к

лавированию, гибкой смене курса политики, к второстепенным уступкам .

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в

конце века военно-полицейская диктатура не вызвала "успокоения" страны.

Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла 1 дворянские верхи

устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в

истории российского абсолютизма, что свидетельство-зало об известной

внутренней консолидации класса-сословия помещиков-дворян, вызванной

опасностью массовых крестьянских волнений. С начала XIX в правительство

было вынуждено проводить более соответствующий историческому развитию путь

лавирования, обещаний и реформ.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные

и широкие планы преобразования государственного строя. Характерными в этом

отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М.

Сперанского, занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор

департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя,

государственный секретарь). В октябре 1809 г. по поручению Александра I

Сперанский составил план государственных преобразований - "Введение к

уложению государственных законов". В этом проекте Сперанский указывал на

нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях

предотвращения революции рекомендовал царю дать стране конституцию, которая

должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так сказать,

внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство

самодержавия". Этими формами, прикрывавшими самодержавие, должны были

явиться: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников,

новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля,

разделение властей и т п.

Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия: 1 января 1810

г. был учрежден законосовещательный Государственный совет; 25 июня 1811 г.

- "Общее учреждение министерств", которое вводило бюрократическое

единообразие в организацию и деятельность министерств; в 1810-1812 гг.

проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были

направлены на ограничение самодержавия.

С предложениями реорганизовать отдельные звенья государственного аппарат

выступали и другие крупные сановники (В. П. Кочубей, Д. А. Гурьев, Б. Б.

Кампенгаузен и др. ). К 1819 г. Н. Н. Новосильцев представил Александру I

"Государственную грамоту Российской империи" - умеренный конституционный

проект, расширявший политические права дворян, но не содержавший уже

никаких элементов буржуазной государственности.

После подавления восстания декабристов царизм вступил на путь военно-

полицейской диктатуры.

Монархия первой половины XIX в., помимо склонности к лавированию, имела еще

целый ряд специфических особенностей. Одной из них было стремление

самодержавия к более тщательному юридическому обоснованию не только власти,

но и всей политики абсолютизма.

Другая опора самодержавия - его идеология, государственная доктрина -

переживала кризис. Попытки заимствовать содержание и методы

западноевропейской реакционной религиозной идеологии в 10-х годах XIX в.

потерпели крах К 30-м годам окончательно сложилась "национальная"

государственная доктрина самодержавной России - теория "официальной

народности", основными идеями которой были: самодержавие, православие и

народность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем

порядкам феодально-крепостнического государства).

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя к середине XIX в

привело вначале к тормозящим явлениям в деятельности государственного

аппарата, а затем и к подлинному параличу наиболее важных его звеньев

(суда, военного аппарата, администрации и т.д.).

2. Высшие государственные учреждения

Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в- законодательства

вызвали появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII

в., ряда новых учреждений.

Важное значение в государственном строе России имел Негласный

(неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г.

Он состоял из так называемых "молодых друзей" Александра 1: П. А.

Строганова, А. Чарторижского, В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева. Негласный

комитет не имел организации государственного учреждения. Члены его

собирались в личных комнатах в Зимнем дворце. Неофициально журналы

заседаний вел граф П. А. Строганов. На заседаниях Комитета обсуждалось

большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и

проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание

министерств, реформы просвещения и т.д.). Уже на заседании 25 апреля 1801

г. Александр 1 заявил, что реформа администрации должна быть

предпочтительнее конституции. Укрепление самодержавия и государственного

аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр

1 стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления

преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в

Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был

высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из

влиятельных чиновников России; по должности в состав Совета входили

министры. Председатель Государственного совета назначался императором.

Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 по 1865 г.

должности председателей Государственного совета и Комитета министров

совмещались крупнейшими государственными деятелями (Н. И. Салтыков, П. В.

Лопухин, В. П. Кочубей, светлейший князь А. И. Чернышев и др. )

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех

департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты

(законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной

экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными

инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед

внесением его на обсуждение, в общее собрание.

В действительности Государственный совет не был единственным

законосовещательным учреждением России. Довольно часто после рассмотрения в

Комитете министров. Собственной его императорского величества канцелярии,

Синоде, отдельных высших комитетах. Военном и Адмиралтейском советах

законопроекты поступали на утверждение царя, минуя общее собрание

Государственного совета. Кроме того, с 30-х годов XIX в. установилась

практика еженедельных докладов царю управляющими отдельными ведомствами.

В первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного

механизма абсолютной монархии: законодательная инициатива принадлежала

исключительно императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов

происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и

межведомственных комитетах и комиссиях Обсуждение законопроектов

проводилось в департаментах и общем собрании Государственного совета

(иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр. ); после царской

устной или письменной "санкции'' законопроект становился законом. который

"обнародывался" 1-м департаментом Сената.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г был учрежден Комитет

министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров.

С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли

председатель Государственного совета, а также председатели его

департаментов. Кроме того, в 1812 г. Комитет министров включились отдельные

лица по назначению императора. Комитет министров являлся органом,

характерным для абсолютной монархии. Это было высшее административное

учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления

государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными

только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела,

которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов.

Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать

своей властью. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за

государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным

администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных

учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и пр.).

В первые годы царствования Александра 1 проводится ряд реформ

Правительствующего Сената, изменивших его функции, состав и положение в

системе государственного аппарата. Однако ни одна из них не была доведена

до конца. В результате в I половине CIC в. Сенат представлял собой

совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных

главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени

возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав

каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во

главе каждого департамента стоял обер-прокурор: председательствовал в

департаменте первоприсутствующий. Число департаментов Сената на протяжении

первой половины CIC в. возросло с семи до двенадцати.

Возникшая еще в конце CVIII в. Собственная его императорского величества

канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения с

1812 г. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через

которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов

и других чиновников. В условиях кризиса феодально-крепостного строя и

возрастания бюрократического централизма эта канцелярия превратилась в

орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по

наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826г. в составе

канцелярии были созданы первое и второе отделения , 3 июля 1826 г. -

третье, 26 октября 1828 г. - четвертое, 29 апреля 1836 г. - пятое, и,

наконец, 30 августа 1842 г. - шестое отделение. Каждое из этих отделений

составляло самостоятельное высшее государственное учреждение с особым

начальником, ответственным только перед императором, штатами и

делопроизводством.

Первое отделение заведовало разнообразными делами, связанными с отчетностью

министров императору, изготовлением "высочайших" указов т.п. Отделение

следило за оперативностью действий ведомств и местной администрации в деле

исполнения "высочайших повелений". С 30-х годов в этом отделении

сосредотачиваются дела по надзору за службой гражданских чиновников.

Создание и деятельность второго отделения канцелярии было связано с

кодификацией законов - составлением различных сборников законов России.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение -

орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А.Х.

Бенкендорфа. Это отделение заменило существовавшую в России в первой

четверти CIC в. децентрализованную систему политического сыска из

нескольких самостоятельных учреждений.

Исполнительным органом Третьего отделения были воинские соединения корпуса

жандармов (1827), преобразованного 1 июля 1836 г. Главный начальник

Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов.

Правительство назначало на этот пост наиболее преданных ему деятелей.

Первым его занимал генерал А. X. Бенкендорф: в 1844 г. его сменил граф А.

Ф. Орлов: в 1856-1866 гг. пост главного начальника отделения занимал князь

В. А. Долгоруков Ближайшим помощником главного начальника был управляющий

Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса

жандармов Долгие годы (1839-1856) им был генерал Л. В. Дубельт - умный и

хитрый деятель жандармерии, выработавшим особый "стиль" деятельности

жандармерии.

Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо

проявления общественно-политического движения В первые годы своей

деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с

осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской

молодежи конца 20-30-х годов Еще ранее в Сибипь были направлены тысячи

польских повстанцев восстания 1830-1831 гг., сотни участников восстаний

военных поселян и холерных "бунтов" 1831 г. В 1849 г отделение руководило

расправой над петрашевцами.

жизни. Ежегодно сюда поступало 5-7 тыс. просьб: о пересмотре решений

администрации, суда, полиции, о служебных делах, о восстановлении прав,

жалоб на личные оскорбления, правительственные учреждения, на членов семьи

и т. п.

Третье отделение вело "безгласно" следствие по некоторым крупным уголовным

делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего

строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России,

было феодальным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны

(жены Павла 1), Это отделение ведало благотворительными учреждениями и

женскими учебными заведениями.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение

было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было

поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами

Петербургской губернии Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев.

Шестое отделение было создано "для водворения в Закавказье прочного

устройства", т. е. для разработки административной реформы на Кавказе.

Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение

кавказского наместничества 1844-1845 гг.

3. Центральные государственные учреждения

В условиях усложнения задач государства необходимы были новые формы более

гибкого и оперативного центрального управления. Новая система управления -

министерская, основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах

старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях

президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения

возглавлялись "министрами" (министр коммерции - во главе Коммерц-коллегии,

министр уделов - во главе Департамента уделов). Своеобразным

"министерством" (внутренних дел, финансов и юстиции одновременно) являлась

канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после

ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации,

полиции, финансов и суда.

В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским.

Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета.

Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета Н. Н.

Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь

министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел,

внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а

также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру

предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены

и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства

вошла одна коллегия, в других - по нескольку.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения.

Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела

разрешали под свою ответственность. Этот переходный период был необходим.

Для полного перехода к единоначалию нужен был некоторый опыт, известные

привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего

государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в

разрешении дел, множество излишних форм, путаность делопроизводства:

сохранялись и такие недостатки коллегиального устройства, как нечеткость в

разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий.

недостаточная ответственность за ведение дел и т. п. Поэтому с 1803 г.

новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают

распространяться в отдельных министерствах - коллегиях. Но в большей части

министерств эти изменения произошли только после преобразовании 1810-1811

гг. По закону "О разделении государственных дел по министерствам" 17

августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела

передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные

ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел

"иностранных исповеданий, а по закону от 28 января 1811 г. создавалось

новое центральное государственное учреждение - Главное управление ревизии

государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление

водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное

управление путей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло "Общее учреждение министерств" 25

июня 1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства

министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также

взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Инициатором этого этапа

министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке

законопроектов не только восьмилетний опыт деятельности "министерств", но и

готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и

деятельности министерств наполеоновской Франции. Каждое министерство

получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с

товарищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат

министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на

отделения, а отделения - на столы. В основу организации каждого

министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов

подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам

департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей

министерства и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по

бажности их общего соображения". В департаментах и отделениях роль советов

играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и

министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков,

купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом истории проявлять

интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением

предпринимателей самодержавие допускало временное "соучастие" - верхов

буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального

правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые "особенные установления":

канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории,

вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального

назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего

учреждения министерств" - "Образование министерств". Во второй его части -

"Наказе" определялась степень и пределы власти министров, их отношение к

высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным

учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались императором и были ответственны только перед ним.

"Общее учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол

министров, единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон

предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в

Министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к

усовершенствованию' сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере

делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским -

"исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные

формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием

сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15