Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

местных бюджетов.

Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов

приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это

означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-

коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным

властям ее некогда ведомственных объектов.

Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает

отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их

органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая

земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование

муниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов

Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а

у местного самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не

прекратилась практика незаконного изъятия некоторых муниципальных

предприятий и учреждений и передача их в областное, краевое,

республиканское подчинение. Все эти процессы требуют законодательного

регулирования.

Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями,

реальное функционирование местного самоуправления зависит от реализации

предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на

судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления,

установленных законодательством.

Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла

статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного

самоуправления, и непосредственно граждане России. Прич.м защита нарушенных

прав и законных интересов местного самоуправления для органов местного

самоуправления как органов, которым доверено народом осуществление

публичной власти, является не только их правом, но и конституционной

обязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на

местное самоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...", так и

процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании

неправомерных действий...", основные положения которого включены в

Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с

вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная

судебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся

российской системе муниципального права.

К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены

права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс

становления местного самоуправления неизбежно сопровождается

многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания

и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности

местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы

быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом,

приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или

иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.

Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как

минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того,

чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного

самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего

развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного

самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения

России.

§ 6. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР

М

ысленно возвращаясь к концу 80-х годов ХХ века, к целям и задачам, которые

декларировались в обоснование намечавшихся социально-экономических

преобразований, нужно признать, что всплеск общественной активности

населения определялся той значимой ролью граждан в намечавшихся процессах,

которая постоянно подчеркивалась "прорабами перестройки". Глобальные,

государственные цели перестройки воспринимались большинством населения как

глубоко личные, непосредственно касающиеся конкретной жизни конкретного

гражданина.

Но состояние общественной экспрессивности людей не может быть

постоянным, тем более в условиях, когда происходит осознание несовпадения,

несоразмерности государственных и личных целей. Носители государственных

целеполаганий (государственные деятели) не смогли показать непосредственную

связь преобразований с частными, личными нуждами гражданина, а

последовавшая за тем практика отстранения от реального участия в принятии

решений, формировании власти, в распределении собственности и вовсе

способствовала отходу широких масс населения от участия в процессах,

происходивших в стране, к политической, общественной, а затем и социальной

апатии. Последний всплеск общественного интереса вызвали экстраординарные

события сентября-октября 1993 г. Реакцией на развязку этих событий стало

окончательное размежевание интересов гражданина и государства, недоверие

общества к декларируемым государственной властью целям.

Анализ многочисленных попыток российского реформирования организации

местной жизни позволяет сделать заключение, что проблема несоответствия

законодательства, юридически закрепленных норм правоотношений с реальной

практикой, реальными отношениями между субъектами права являлась тем камнем

преткновения, о который из века в век разбивались логичные и продуманные

структуры общественных отношений, предлагаемые России искренне радеющими о

ней реформаторами. Понятно, что реальное, а не формальное становление

самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественного сознания,

от включения в эти процессы населения, гражданина. Без сознательного

участия граждан в реформаторских процессах, без их практической,

повседневной заинтересованности в результатах, в изменении статуса и уклада

своей жизни, все наши экскурсы в историю вопроса будут заканчиваться

констатацией прогрессивности тех или иных юридических норм, но не будут

опираться на реально достигнутый результат.

Однако общественная ситуация последнего времени позволяет надеяться на

постепенное повышение заинтересованности общества в реализации местного

самоуправления: это и активизация научного мира при обсуждении теории

вопроса; и значительный рост общественных и политических организаций,

рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программных

требований; и появление многочисленной научной и практической литературы по

этому вопросу - и прежде всего в регионах; и рост влияния идей

самоуправления среди руководителей органов государственной власти. Все это

говорит о том, что реальное становление местного самоуправления становится

общественно-значимой задачей. Этот вывод подтверждается потоком писем с

мест, поступающих в органы государственной власти и поднимающих вопросы

практической реализации самоуправления. Подавляющее большинство из них -

уже не письма специалистов или работников органов власти, а письма жителей

муниципальных образований. В существующей политической и экономической

ситуации население, "рядовой" гражданин, начинает понимать, что местное

самоуправление - это единственный действенный социальный механизм,

способный работать на его интересы. Об этом же говорит и значительная

активность населения при выборах органов местного самоуправления в тех

регионах, где законодательством обеспечивалась реальная самостоятельность

местного самоуправления.

Население включается в самоуправление. Местные Уставы давно стали на

местах предметом самого пристального внимания, обсуждения населением,

приняты и работают во многих муниципальных образованиях России. В то же

время законодательное закрепление вопросов местного самоуправления на

уровне субъектов Федерации составляет менее 50% от необходимого, т.е.

процессы на местах опережают и подталкивают субъекты Федерации к реализации

положений Конституции России и федерального законодательства.

В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ ?568 "Об

основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской

Федерации" от 11 июня 1997г. Администрации Президента РФ совместно с

Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями

муниципальных образований для обеспечения участия органов местного

самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также

обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода

реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению

населению конституционных основ местного самоуправления и государственной

политики в области местного самоуправления.

Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления

обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного

самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая

работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных

властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего

Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга

России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и

проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом

руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о

создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных

образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве

Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному

самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке

предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных

образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с

действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

В то же время, попытки на федеральном уровне найти механизмы решения

второй части поставленной Президентом РФ задачи предпринимались

неоднократно. Еще в ноябре 1994 г. Комитетом Государственной Думы по

вопросам местного самоуправления были проведены парламентские слушания

"Реформа местного самоуправления и средства массовой информации", в

рекомендациях которых было отмечено, что проблемы местного самоуправления

не заняли надлежащего места в информационном пространстве Российской

Федерации, в центральных средствах массовой информации отсутствует

систематическое освещение жизни российских городов, проблем местной власти

и населения.

О том, что ситуация с освещением местных проблем в центральных

средствах массовой информации мало изменилась, говорят и соответствующие

обращения к Президенту Российской Федерации Председателя Совета Федерации

Е.С.Строева (о проблемах освещения жизни российских регионов на ОРТ и РТР),

и поручение Президента Российской Федерации руководителям основных

телеканалов уделять больше внимания проблемам становления российской

государственности на местах.

К сожалению, информационная и тематическая политика центральных

средств массовой информации в настоящее время не может удовлетворять

требованиям в области освещения проблематики местного самоуправления.

Примером неудачных попыток решения этой задачи может служить целый ряд

выпусков передачи "Избранные" (РТР) летом 1997 г., в которых бессистемно и

непрофессионально, а в результате - искаженно, обсуждались и

комментировались проблемы становления местного самоуправления.

Подобные же качества по затронутому вопросу демонстрируют и

официальные печатные средства массовой информации. Особенно часто

непрофессиональные материалы на эту тему, сопровождающиеся как

терминологической, так и содержательной путаницей в названиях и полномочиях

местных органов власти, публикуются, к сожалению, в "Российской газете".

Так, 3 июля 1997 г. в разделе "Документы" "Российской газеты" ? 126(1736)

под рубрикой "Президент отклонил законы. Почему?" печатается заключение на

проект принятого в первом чтении федерального закона "Об основах

муниципальной службы в Российской Федерации" за подписью Президента

Российской Федерации, в то время как именно в этот день Совет Федерации

должен на своем заседании рассматривать данный Федеральный закон, принятый

Государственной Думой в целом уже в измененной редакции при поддержке

Полномочного представителя Президента Российской Федерации в

Государственной Думе. Стоит ли удивляться, что указанный закон, вносившийся

в Государственную Думу двумя профильными Комитетами Государственной Думы и

Совета Федерации совместно (!), был в результате отклонен Советом

Федерации.

Эта и подобные ситуации стали возможны из-за недостаточной координации

деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации и

Правительства Российской Федерации, отвечающих за взаимодействие со

средствами массовой информации и соответствующих подразделений, отвечающих

за разработку и формирование политики Президента Российской Федерации в

области государственного строительства.

Кроме того, прекращение в соответствии с Распоряжением Правительства

Российской Федерации от 9 июня 1997 г. ? 799-р издания журнала "Российская

Федерация", вызванное рядом причин объективного и субъективного характера,

привело к утрате единственного в федеральных средствах информации канала

постоянного обмена опытом и информацией по проблемам становления местного

самоуправления, осуществлявшегося через регулярную рубрику данного журнала

"Местное самоуправление", журналистский коллектив которой отличался

профессионализмом и глубоким знанием проблематики местного самоуправления и

неоднократно выходил с предложением подготовить на базе указанной рубрики

отдельное самостоятельное издание.

Потребность в таком издании назрела давно. На муниципальном уровне

ощущается острейший дефицит в правовой, статистической и методической

информации по вопросам местного самоуправления, в аналитических материалах

сугубо прикладного характера, освещении практики местного самоуправления.

Издание (под условным названием "Муниципальный блокнот"), ориентированное

прежде всего на должностных лиц и служащих государственных и муниципальных

органов власти, депутатов представительных органов местного самоуправления,

могло бы значительно восполнить пробел в информационной и методической

работе по совершенствованию правовых и организационных основ местного

самоуправления, а также по разъяснению государственной политики в области

местного самоуправления. Для обеспечения подобного издания материалами и

координации деятельности по его выпуску целесообразно создание

редакционного совета из числа ответственных должностных лиц

заинтересованных структур (Совета по местному самоуправлению в Российской

Федерации, Миннаца России, Комитета Государственной Думы по вопросам

местного самоуправления и др.).

Во многом решить указанные задачи могли бы созданные в последнее время

периодические методические журналы "Городское управление", "Муниципалитет",

"Муниципальная власть". Однако они вряд ли смогут заполнить весь

информационный рынок, так как рассчитаны на самоокупаемость, а значит, не

могут быть дешевыми и массовыми изданиями, доступными любому

заинтересованному муниципальному депутату или служащему.

После завершения в 1996-1997 гг. выборов органов местного

самоуправления, они должны показать избирателям свою дееспособность и

эффективность в решении вопросов местного значения. Непременным условием

успеха этого этапа является постоянная связь муниципальной власти с

жителями, их понимание проблем и принципов деятельности органов местного

самоуправления. Поэтому сейчас становится актуальной работа с массовым

сознанием с целью укрепления авторитета института местного самоуправления,

активизации прямого участия населения в решении местных проблем.

Особую роль в работе с массовым сознанием играют электронные средства

массовой информации - телевидение и радио. С этой целью необходимо

способствовать созданию на основных телевизионных и радиоканалах вещания

специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- и

радиопередач по проблемам местного самоуправления.

Среди существующих систем обеспечения населения информацией без

должного внимания до настоящего времени остается развитая сеть

государственных и муниципальных библиотек, расположенных во всех городах,

поселках и селах. Она является в определенной мере естественным

монополистом в области информационного обеспечения, так как средства

массовой информации сообщают прежде всего текущие сведения, но не могут

обеспечить необходимую полноту официальной информации.

Кроме того, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите

информации", Указ Президента Российской Федерации ? 228 от 28.02.95 г. "О

Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и

организаторов выборов в Российской Федерации" и ряд других документов дают

основание рассматривать библиотечную сеть как канал правового просвещения и

населения, и представителей муниципальной власти.

Деятельность библиотек обеспечивается работой специалистов, имеющих

дополнительное образование по отдельным блокам ведомственной и научной

информации. Информация правового и методического характера обслуживается по

установленным правилам и актуализируется, отмененные акты изымаются из

обращения и переводятся в другой разряд хранения. Библиотеки и их

должностные лица несут ответственность за полноту и правильность

поддержания и хранения информации.

Кроме методической работы с населением по разъяснению принципов

местного самоуправления и целей муниципальной реформы в рамках хорошо

освоенных технологий внешкольной подготовки населения, на базе

муниципальных библиотек возможна и целесообразна организация подготовки и

переподготовки муниципальных служащих и депутатов представительных органов

местного самоуправления.

Для решения этой задачи необходимо на уровне соответствующих

федеральных структур обеспечить создание в рабочих каталогах хранения

библиотечной сети раздела по вопросам местного самоуправления с

определением перечня изданий, относящихся к категории обязательных

экземпляров; разработку правил хранения и актуализации законодательства

Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации,

нормативных актов и решений органов местного самоуправления; обеспечить

централизованное пополнение фондов соответствующей литературой.

Важное значение как для информационного обеспечения деятельности

органов местного самоуправления, так и для работы со средствами массовой

информации и частными пользователями, имеет и использование современных

информационных технологий (компьютерных сетей различных типов). Наиболее

подходящей технологией решения этой проблемы является использование сети

"Интернет" с созданием "муниципальных" страниц в Web-серверах

соответствующих организаций.

Решение всех вышеперечисленных проблем будет способствовать реализации

одной из основных задач работы с населением в области местного

самоуправления - добиться четкого понимания гражданами, какие органы власти

и должностные лица в системе управления государством обладают теми или

иными полномочиями ("за что отвечают"), как может рядовой гражданин влиять

на местную власть и контролировать ее деятельность.

Кроме того, в целях разъяснения населению конституционных основ

местного самоуправления и государственной политики в области местного

самоуправления, необходимо проводить соответствующую работу с редакциями и

существующими объединениями журналистов (Союз журналистов России, Союз

главных редакторов, региональные ассоциации и др.) по введению

периодических рубрик по вопросам местного самоуправления в основных

центральных и региональных газетах, и в обязательном порядке – в

официальных печатных изданиях.

В то же время, было бы целесообразным создать межведомственную рабочую

группу, включающую представителей соответствующих подразделений

Администрации Президента РФ, министерств и ведомств Правительства РФ, для

детальной разработки и согласования всего комплекса мер, направленных на

реализацию программы популяризации среди населения принципов осуществления

местного самоуправления и вовлечения граждан в практическую деятельность

его органов. Ключом к такому вовлечению является именно реальная

возможность граждан влиять на работу избираемых ими для этого муниципальных

органов.

Тема эта, несомненно, требует отдельного подробного исследования.

Однако уже сейчас, говоря о методах вовлечения в реформу широких слоев

населения, нельзя не коснуться активно "рекламируемой" в последнее время

рядом общественно-политических и государственных структур "земской идеи" –

внедрения системы земского самоуправления, как глубоко национальной,

обеспечивающей единственно реальную возможность широкого участия населения

во власти и "настоящий" контроль населения за той же властью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Г

оворя о реализации конституционного права населения на осуществление

местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого

процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10