Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

содержание

ВСТУПЛЕНИЕ 3

Часть I. История 5

§1. ДО XIX ВЕКА 5

§2. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ XIX ВЕКА 8

§3. НАЧАЛО XX ВЕКА — ПОПЫТКИ РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ 15

§4. ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К СОВЕТАМ 20

§5. ДОЛГОЕ ВОЗВРАЩЕНИЕ 22

Часть II. Современное правовое регулирование 25

§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ 25

§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ 28

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ 33

§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ 38

§5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ 42

§6. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР 53

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 58

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. МАТЕРИАЛЫ К БИБЛИОГРАФИИ (1990-

97 гг.) 59

ВСТУПЛЕНИЕ

ОСНОВНОЙ ЗАДАчЕЙ ДЕМОКРАТИчЕСКОГО ГОСУДАРСТВА яВЛяЕТСя СОЗДАНИЕ

НАИБОЛЕЕ БЛАГОПРИяТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛя РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЕГО ГРАЖДАН.

ПРИ ЭТОМ ВОПРОС РАЦИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА СВОДИТСя К

СОЗДАНИЮ ТАКОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИя, ПРИ КОТОРОЙ ЭТА ЗАДАчА РЕШАЛАСЬ

БЫ НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНО. ОБЪЕКТИВНО СУЩЕСТВУЮТ ПРОБЛЕМЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ БЫТЬ

РЕШЕНЫ ТОЛЬКО НА ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ С ПРИВЛЕчЕНИЕМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ

СРЕДСТВ И РЕСУРСОВ. К ТАКИМ ПРОБЛЕМАМ СЛЕДУЕТ ОТНЕСТИ ОБЕСПЕчЕНИЕ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ, НЕЗАВИСИМОСТИ, СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ,

РАЗРАБОТКУ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ВО ВНЕШНЕПОЛИТИчЕСКОЙ И

ВНЕШНЕЭКОНОМИчЕСКОЙ ОБЛАСТяХ, КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРИЗНАНИЕ И ГАРАНТИИ ОСНОВНЫХ

ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, ПРИНяТИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В

ОБЛАСТИ НАУКИ, КУЛЬТУРЫ, ОБРАЗОВАНИя, ЗДРАВООХРАНЕНИя, СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ,

ПРАВОПОРяДКА И БЕЗОПАСНОСТИ И Т.П.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение

определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве

вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания

граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего

созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод,

а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь

необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять

медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного

образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые,

бытовые, коммунальные услуги.

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с

помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.

В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский

писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия

управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл

своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков

становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское

государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам...

Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века

правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного

управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет

крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания

крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое

дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19

февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить

управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное

управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о

таком улучшении"[1].

Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения

администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно

видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По

существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления

несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не

утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему

усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно

управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать

подходящих лиц для выполнения своих предначертаний"[2].

Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе

управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности,

превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно

противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то,

ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а

главное, реализации прав и свобод граждан.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое

государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только

при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и

общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность

самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей

жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими

органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен

определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком

подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его

граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права,

свободы и интересы граждан.

Во все периоды становления России как единой и великой державы,

особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции:

объединение на основе сильной центральной власти и разобщение,

суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как

объективные исторические и социально-экономические условия, так и

субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в

современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих

ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах

развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере

проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В

периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления

для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление

было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в

состав единого государства территориями. Признание прав территорий на

самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем

протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то,

что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение

самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое

неизбежной необходимостью проведения реформ.

Часть I. История

ОБРАЩАяСЬ К ИСТОРИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА, МЫ МОЖЕМ ПРОСЛЕДИТЬ

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИя И РАЗВИТИя САМОУПРАВЛЕНИя В РОССИИ ДЛя УчЕТА И

ДАЛЬНЕЙШЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИя ИСТОРИчЕСКОГО ОПЫТА ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ И УТОчНЕНИИ

ЦЕЛЕЙ И ЗАДАч, КОТОРЫЕ ДОЛЖНЫ БЫТЬ РЕШЕНЫ ГОСУДАРСТВОМ И ОБЩЕСТВОМ.

§1. ДО XIX ВЕКА

З

емская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему

кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и "губным" старостам,

избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило

преимущественно выполнение поручений центрального правительства по

управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем

считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом

реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею

местной самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники -

воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались

бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу

царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией

находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в

нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не

местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного

механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание

финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности

финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов

(ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций),

которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела.

То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был

подчиняться этому большинству и губернатор.

На практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на

бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в

собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей

бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские

коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные

коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе

провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра

и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип

полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие

задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование,

благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все

это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и

разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре

управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь,

подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи

в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными

правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается

к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г.

он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога

– подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом

сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал

суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою

независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по

западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы

Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб

в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти

меры имели своей целью устранение местных приказных властей от

вмешательства в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты

являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-

финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой

государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на

магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и

благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не

было.

Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень

скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей,

осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но права

самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не

получили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду

принадлежал данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из

четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах

последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной

должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий

поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все

значение выборов сводилось лишь к тому, что "население должно было

поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с

ручательством за их исполнительность"[3].

Новая коренная реформа в области земского и городского управления

последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила

гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском

законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и

земских учреждений.

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину

II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко

распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает

манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей

для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату;

городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному

от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством

выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для

городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о

необходимости образования местного самоуправления с участием общественных

сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом

такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй

половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих

отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской

Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на

права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части

"Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7

ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные

единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение

касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и

крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские

общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным

благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ

общественного призрения". Дворянство было признано местным обществом -

корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны

границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из

своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря

дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и

заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда.

Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд

местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им известные права

"по внутреннему управлению сих обществ", а также возложив на эти

организации осуществление большинства задач местного управления[4].

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний

наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с

коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась

провести принцип децентрализации власти и создать отдельные

самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях Жалованной Грамоты городам

впервые устанавливалось в русском городе всесословное "общество градское",

которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения

города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным

положением, а известным имущественным цензом. "Общество градское" должно

было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось

заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды

так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее

интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В

состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному

от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы

подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в

том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных

вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.

По ст. 167 Городового Положения предметы ведомства думы распределены по

восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2)

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями, 3)

сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение порядка и

благочиния, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов, 6) охрана

городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров,

магазинов, 7) приращение городских доходов, 8) разрешение сомнений и

недоумений по ремеслам и гильдиям. На практике, однако, распорядительная

роль думы оказывалась гораздо более узкой, чем было намечено в Городовом

Положении.

Кроме указанных органов Положением 1785 г. устанавливается также еще

так называемое "собрание градского общества", на котором могли

присутствовать все члены градского общества, но право голоса, как и

пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего

возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50

рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию

этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов,

заседателей губернского магистрата и "совестного" суда (посословные суды,

существовавшие до 1828г.), старост и депутатов; представление губернатору

своих соображений "о пользах и нуждах общественных"; издание постановлений;

подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского

общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя "всем

известными пороками" и некоторые другие вопросы.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге,

а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных

городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное

собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет

из представителей разных групп городского населения для отправления текущих

дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем

уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых

"городовых старост".

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит

впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты

ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно

жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь,

какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того,

чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение

о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу

бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными

учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась

крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены

земские и новые городские учреждения.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить:

если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению

самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению

бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на

децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с

которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение

о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по

нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский.[5]

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой

формирования российского муниципального права.

§2. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ XIX ВЕКА

С

разу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное

устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя

сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход,

волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд.

Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на

три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское

общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела

о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства,

призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял

раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п.

Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам

общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления,

так и административно-полицейским (охрана общественного порядка,

безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского

старосты решения сельского схода считались незаконными.

"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях"

для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений

между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10