Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны

администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное

государство.

Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные

"Московские Ведомости" тех лет писали: "Земство нужно только нашим

конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица

большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от

изъятия его из цепких рук земских дельцов".

Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов наступил кризис

земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом

администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных

настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же

довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских

собраний[15]. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного

контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не

связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро

превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существующую за счет

дополнительных поборов с населения.

К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты.

Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир,

ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой

деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся

демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так

казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более, что источник

"смут и потрясений" - местное сообщество - было, благодаря усилиям

администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о

реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и

демократизации не приходилось.

§3. НАЧАЛО XX ВЕКА — ПОПЫТКИ РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

Н

еожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о

преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6

августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной

Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была

возложена задача "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон

не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным

от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за

закономерностью действий поставленных от Нас властей".

С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о

реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план.

Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности

(указ об изменении организации крестьянского представительства в земских

учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях

от 12 марта 1912 г., принятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта

о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного

Государственным Советом), однако вопрос так и не вышел из стадии

составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная

Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе

вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен

правительством проект положения о поселковом и волостном управлении,

кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел

подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все

проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской

единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое

земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан

Российской Империи.

После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало,

значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном управлении и в

конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение

проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что

же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии,

не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и

волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о

введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в

Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда

на первый план вышли совсем другие, военные проблемы ...

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления

в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления,

расширив прав их учреждений, была предпринята Временным Правительством.

3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во

главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления

на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по

реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под

председательством С.М.Леонтьева. Начав работу 26 марта, совещание за 6

месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых

получили утверждение Временного Правительства. Вот перечень важнейших

документов, принятых за 6 месяцев (с 26 марта по 26 сентября 1917 г.).

По реформе городского и организации поселкового самоуправления:

1.Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских

думах (утверждено 15 апреля).

2.Наказ о производстве городских выборов (3 мая).

3.Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового

положения (30 мая).

4.Городовое Положение (9 июня).

5.Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14

июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня).

6.Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым

выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа).

7.О порядке выделения городов из земств (сентябрь).

По реформе губернского и уездного, организации волостного земства:

1.Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях

Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в

тех же губерниях(21 мая).

2.Положение о Всероссийском Земском Союзе (7 июня) и Земское Положение

(9 июня).

3.Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях

Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и

губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня).

4.Введение земства в Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26

августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля), в Эстляндской,

Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой степи

(1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), в

инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде

Бессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа),

Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26

августа).

5.Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях

(26 июля).

6.Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).

По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления

местного самоуправления:

1.Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и

поселков (23 июня).

2.Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и

Одессы (29 июня).

3.Административные суды и их штаты (30 мая).

4.О реформе воинских присутствий (5 августа).

5.О гарантировании займов городов и земств (8 августа).

6.О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14

сентября) и Об улучшении городских и земских финансов (21 сентября) и

многие другие документы.

Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения

проекты нормативных документов:

1.О мировых посредниках.

2.О составлении городами планов и Об образовании в крупных городах

домовых комитетов.

3.Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в

Закавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской областях и О

земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края.

Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:

1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с

введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр

действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления

самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и

кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и

составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были

выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в

союзы с городами и земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее

упрощенное городское устройство).

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и

уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было

изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и

подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для

земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы

и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось

почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и

городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные

охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного

управления.[16]

Остановимся на наиболее важных положениях реформы.

Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по

мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость.

Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался

гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская

управа во главе с председателем.

Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной

системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с

населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных

в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам к уездному земству.

Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия

в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью

отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год.

Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.

Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было

любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий

управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни

с какими другими платными должностями по государственной и общественной

службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности

административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного

управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям

местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи

населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж

труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью

губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в

форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты

допускались лишь в случае нарушения закона.

Закон 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов.

Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному

налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось

устанавливать ряд новых сборов.

Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более

30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита

была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.

15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его

предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных

и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные

потребности в благоустройстве.

Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля

о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а

служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность

начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник

отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам

выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками

милиционеров. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный,

достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не

являлся несостоятельным должником.[17]

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и

городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских

учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и

товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического

объединения земств. Однако жизнь брала свое и такие земские союзы стали

возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке

сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало наконец

за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не

менее во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла

Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а

после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906

г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской

губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с

началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский

земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал

мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и

снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и

предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь

как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам

удавалось устраивать также с большими препятствиями.

Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил

о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и

поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.)

предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений

земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между

такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право

на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским,

уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым

управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний,

городских и поселковых дум.

Товарищества образовывались для совместного участия в торговом,

промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей,

направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться

как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные –

по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права

земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и

издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих

вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли

созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда

определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года

на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о

Всероссийском Земском Союзе, который определялся как объединенная

организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия,

вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее

последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими

правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому

Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения,

издавать и распространять печатные материалы. Управление Союзом

осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три

представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.

Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была

проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивности работы может

служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства,

утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском Земском Союзе,

началось, согласно Журналу заседаний ? 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час 45

минут.[18]18

Благодаря этому незаметному титаническому подвигу российских

законодателей: Н.Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, В.Н.Твердохлебова,

Д.Д.Протопопова, В.Н.Шретера, А.А.Станкевича, И.Ф.Цызырева, Н.М.Тоцкого,

Д.И.Калистова, А.В.Терского, Н.Н.Виноградовского, А.А.Буртова и других,

созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей

проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической

мысли отрасль права - право муниципальное.

Необходимо все же заметить, что решение задачи создания такого

законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткие сроки, если

бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе

бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни в

последние десятилетия существования Российской Империи.

Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться и на этот раз.

§4. ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К СОВЕТАМ

П

осле Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго.

Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и

Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного

самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в

продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах

городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса"

(опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах"

(постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно,

что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных

добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался

наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью

председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован

декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению",

образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и

земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних

дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса

городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие

относящиеся к местному самоуправлению учреждения.[19]

24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по

внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и

батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы

призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои

руки"[20]. А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был

распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств

вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое

существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие

земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых,

еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря

1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга

России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и

установлением демократической государственности"[21]; но в течение

нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской

Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы

жесткой административной структуры управления. Материалы о законодательной

деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем "белого

движения" в 1918-1920 годах, только начинают поступать в Россию из так

называемого "Пражского архива" и других зарубежных источников. Они

практически не изучены и еще ждут своих исследователей.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года,

при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б

"Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся

проектов организации местной власти ( "Учреждение Советов" левых эсэров,

проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и

декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте

деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их

идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием

пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам.

Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10