Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов своего

существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективности

своей деятельности, а значит, и способный формулировать совместный

муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. В

связи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и

административного статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде

всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня

и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на

1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного

самоуправления.

Создание такого мощного координационного центра как Совет по местному

самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой

общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так и

экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить в

ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов

на федеральном уровне власти.

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

К

ак отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному

Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее

влияние на развитие и укрепление новой государственности России в

предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного

самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть

эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской

Федерации.

До недавнего времени положение осложнялось тем, что при

сформировавшемся за последние годы мощном слое муниципальных политиков и

руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных

советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и

координация работы всех ветвей власти по становлению местного

самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.

В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль

Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан

Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного

взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов

государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления

назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской

Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное

усиление роли и значения существовавшего с 1995 года Совета при Президенте

Российской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено,

что:

не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными

лицами муниципальных образований;

необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих

комиссий по основным

проблемам реализации реформы местного самоуправления;

предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и

распоряжениями Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года ?278 "О

первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию "Порядок во власти -

порядок в стране" в целях согласованного проведения реформы местного

самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне

координационного центра по делам местного самоуправления, а также поручал

Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента

представить Президенту предложения о разработке системы правовых,

финансовых и организационных мер, направленных на реализацию реформы

местного самоуправления.

В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года

задачами государственной политики в области местного самоуправления

являются:

завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и

развитие местного

самоуправления;

создание необходимых условий для формирования финансово-экономической

основы местного

самоуправления;

продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного

самоуправления.

Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры по

указанным направлениям реформы.

Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение

формирования федерального законодательства, создающего правовые основы

финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки

проектов федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О

финансовых основах местного самоуправления", "О государственных минимальных

социальных стандартах", законодательного установления порядка расчета и

компенсации местным бюджетам затрат на осуществление органами местного

самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти

Российской Федерации, дополнительных расходов и утраченных доходов,

возникающих в результате решений, принятых федеральными органами

государственной власти.

Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности

местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти

субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны

федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное

обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт

серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем

разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного

самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

Финансовые меры должны предусматривать создание условий для

обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности

муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного

значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой

самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных

практических механизмов финансирования государством отдельных

государственных полномочий, осуществляемых органами местного

самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения

доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений,

принятых органами государственной власти.

Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого

финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование

практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то

есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам

межбюджетных отношений.

Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для

возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-

финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка

муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и

был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная

Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского

кредита).

Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической

самостоятельности

муниципальных образований, каковым является муниципальная собственность

на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в

кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок

отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы

вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой

ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое

конституционное право.

В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с

созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти

с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо

прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской

Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и

социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов

местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача

обречена на провал.

Второй круг проблем - совершенствование организации местного

самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного

самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным

хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров.

Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения

муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной

Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

С целью создания мощного координационного центра по делам местного

самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая

1997 года ? 531, предусматривающий образование на базе Совета при

Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным

совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской

Федерации. В целях обеспечения эффективной деятельности Совета Президент

Российской Федерации лично возглавил работу Совета по местному

самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его состав, с

участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета Федерации

Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных

министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с его

Положением - выборные главы муниципальных образований.

На Совет возлагается разработка государственной политики в области

местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов

власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важнейших

вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующих

предложений Президенту Российской Федерации.

Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской

Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке

необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти

субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,

предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать

на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.

Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по

основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются

Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными

лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета

наряду с членами Совета могут входить и иные лица.

Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать

постоянные и временные рабочие группы для предварительной подготовки

вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также

привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых

и специалистов, в том числе на договорной основе.

Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют

право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов

местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с

возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие

членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления не

только в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать

членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса

становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Положение о Совете определяет механизмы организации его работы.

Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не

только решение организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение

содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация

деятельности структурных подразделений в федеральных органах власти,

занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки

законопроектов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со

средствами массовой информации и научной общественностью, координация

работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и

союзами местных властей, работа с органами местного самоуправления.

В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и

реализации политики Президента Российской Федерации в области местного

самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации по

вопросам местного самоуправления.

Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь

созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный

орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороны Российской

Федерации, стали крупной политической акцией, направленной на укрепление

российской государственности и стабильности в обществе.

Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. в Кремле, под

председательством Президента РФ. В повестку дня было включено рассмотрение

двух вопросов: Об основных направлениях реформы местного самоуправления в

Российской Федерации (доклад Заместителя Председателя Правительства РФ

О.Н.Сысуева, представлявшего проект Указа Президента, разработанного

Правительством совместно с Администрацией Президента РФ) и О создании

конгресса муниципальных образований Российской Федерации (доклад главы

местного самоуправления - мэра г.Ижевска А.И.Салтыкова).

По первому вопросу Совет принял решение о внесении в двухдневный срок

доработанного, с учетом состоявшегося на заседании обсуждения, проекта

Указа "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в

Российской Федерации" на подпись Президенту РФ. Кроме того, было признано

целесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в Государственную

Думу Европейской Хартии о местном самоуправлении.

По второму вопросу Советом было поручено секретарю Совета создать

рабочую группу с участием представителей союзов и ассоциаций муниципальных

образований для подготовки предложений по основным принципам формирования и

деятельности Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.

Логическим продолжением заседания Совета стало принятие 11 июня 1997

г. Указа Президента Российской Федерации ? 568 "Об основных направлениях

реформы местного самоуправления", определившего развитие местного

самоуправления приоритетным(!) направлением деятельности Президента РФ и

Правительства РФ.

После серии встреч представителей муниципальных образований с целым

рядом руководителей Правительства РФ (А.Б.Чубайс, Б.Е.Немцов, О.Н.Сысуев)

было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации

Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально-

экономических реформ.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению

активизировалась работа по выработке единых подходов существующих союзов и

ассоциаций местного самоуправления к принципам формирования и деятельности

Конгресса муниципальных образований России, что позволяет надеяться на

создание мощной общенациональной структуры, лоббирующей на государственном

уровне интересы местного самоуправления, и являющейся по сути неким

аналогом Совета Федерации. Речь, по существу, может идти об установлении

статуса Конгресса Указом Президента РФ и определении в нем таких

обязательных полномочий, как участие в подготовке федерального бюджета,

разработке необходимых законов и социально-экономических программ, впрямую

затрагивающих интересы муниципальных образований.

Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления

стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного

самоуправления в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".

Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать

практически выполненными задачи, поставленные перед федеральной властью в

Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко

второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий его

социально-экономической дееспособности, условий реализации его

конституционных полномочий.

§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ

В

ернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного

самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации.

По практическому формированию полноценного местного самоуправления как

процессу, организуемому и направляемому государством, все субъекты

Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением их

руководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления,

а к включению общественного элемента (населения) в систему управления

территорией и решения местных проблем, т.е. к принципу народовластия.

Первая группа ("поддержки"): субъекты Федерации, руководители которых

осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической

обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему

самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации

и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии

сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены

выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще в 94-95 гг.), в

подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного

самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам

обеспечения

организационной и экономической самостоятельности местного

самоуправления.

Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных

органов власти представляет предмет согласования интересов и разграничения

компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его

территории.

Ко второй группе ("пассивного сопротивления") можно отнести

большинство субъектов Федерации, руководители которых прагматично движутся

"в русле общей политики", не поспешая, но и не демонстрируя "особой"

позиции. В таких регионах, как правило, до конца 1996 года проведены выборы

органов местного самоуправления. Разработка законодательства ограничивается

закреплением статуса органов государственной власти и условиями

формирования органов местного самоуправления, регламентация же вопросов

обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывается под

предлогом неготовности федерального законодательства.

При проведении второго, "экономического" этапа, особенно болезненно

воспринимаемого государственной властью данных субъектов Федерации,

федеральная власть уже может опираться на практически сформированный на

первом этапе реформы слой муниципальных деятелей, используя методы

давления: как "сверху" - через стимулирование и координацию деятельности

субъектных законодателей в целях создания единого правового поля для

деятельности местного самоуправления; так и "снизу" - через участие органов

местного самоуправления в формировании законодательных и представительных

структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббирование практических

интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственной власти.

Ну и, наконец, третью группу ("активного сопротивления") составляют

субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют "особый

путь" под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики.

В этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать

правомочные законодательные органы государственной власти, так и не

сумевшие обрести политическую самостоятельность. В связи с этим

законодательная база, как правило, противоречит федеральному

законодательству либо не разработана, представительные органы местного

самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти

составляют единую систему исполнительной власти и не могут являться опорой

федерального центра в проведении реформы.

Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию,

но... "поэтапную", "с учетом национальных традиций", иначе - "раздрай по

вертикали", "эскалация сепаратистских настроений". Наиболее типична

легальная аргументация: "...делегирование полномочий местному

самоуправлению должно идти поэтапно: вначале субъекту Федерации, а затем

уж... на места", "субъект (читай - руководитель) сам вправе определять

степень готовности населения к самоуправлению".

Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей,

объединяет также сходное геостратегическое положение: как правило, богатые

сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических (повышенный

статус самостоятельности) или географических (пригранич-ное положение,

отдаленность от Центра) возможностях самостоятельной их реализации. Где-то

выборы не назначались, а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей"

проваливались. Влияние на внутриполитические процессы в регионе реальной

позиции первого лица в таких условиях огромно, если не определяюще.

И именно руководители этих регионов, "с учетом имеющегося опыта",

наиболее последовательно и непримиримо критикуют как Федеральный закон "Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации", так и конституционные принципы местного самоуправления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10