Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а

после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно

одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28

августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной

Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.

Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким

противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в

субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации

Президента.

С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете")

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации" вступил в действие.

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления,

гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

право на самостоятельность населения в формировании органов местного

самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного

значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры

управления (системы органов государственной власти), реализующей, как

правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов

местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего

их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой

компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

возможность населения и его органов местного самоуправления реально

решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-

экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не

столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно,

важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления

народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на

местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе

форм его осуществления, определения структуры органов местного

самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного

самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные

прямые выборы населением органов местного самоуправления.

Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

1. создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;

2. создание организационных структур местного самоуправления;

3. проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая

землю) между органами государственной власти и органами местного

самоуправления.

Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):

на федеральном уровне - органами государственной власти Российской

Федерации;

на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти

соответствующего субъекта Федерации;

на уровне местного самоуправления - населением муниципальных

образований и созданными им органами местного самоуправления

Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен,

так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление

общих принципов организации местного самоуправления, развивающих

конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному

ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков"

вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде

всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики:

собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным

самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской

Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом

Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с

Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные

образования).

Основная же масса организационных вопросов должна определяться

законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих

муниципальных образований, так как при осуществлении местного

самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В

организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не

должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при

необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве

субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного

ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного

самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ

К

началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму

своему этапу: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" не только должен получить свое

развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят "к

исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти в

Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции

Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и

органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того,

как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе

конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров

и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Поскольку

государство приняло на себя обязанность гарантировать местное

самоуправление граждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции

Российской Федерации, структуры и должностные лица государственной власти

просто не имеют права руководствоваться категориями типа: "народ не

дозрел", "общество не готово", "преждевременно".

Так должно быть в нормально организованном государстве. Не так в

России... Государственной власти, принявшей законодательное решение о

необходимости каких-либо действий, приходится преодолевать сопротивление не

столько политической оппозиции, сколько исполнительного аппарата,

содержащегося из государственной казны именно в целях реализации

государственной политики! Но, желая реально что-то изменить к лучшему в

устройстве российского государства и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю

российскую "специфику" управления просто опасно.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель,

стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение

общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в

проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о

реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо

отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного

документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы

осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в

лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о

намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области.

Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее

большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами

федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи

с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих

на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была

совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба за законодательное

закрепление конституционных принципов местного самоуправления,

завершившаяся вступлением в действие Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",

выявила три основные категории государственных структур и чиновников,

объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самих

принципов местного самоуправления.

Группа первая: чиновники среднего уровня ряда федеральных министерств

и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия с

регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальные изменения

(Минфин, Минэкономики и т. п.).

Их позиция, публично не афишируемая, выражается в "тихом"

саботировании, затягивании подготовки необходимой для реализации закона

нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономического

взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением

через многочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый

кодекс и т. п.).

Наибольшую сложность противодействие этой группы составляет на этапе

разработки нормативных документов, направленных на реализацию

соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и

ведомств.

Меры нейтрализации сопротивления данной группы при наличии

политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны - "власть

употребить". Планы мероприятий, сроки исполнения, ответственные должностные

лица, контроль за исполнением с последующими административными санкциями -

человечество не придумало ничего более оригинального для того, чтобы

заставить механизм бюрократии вертеться в целях реализации политических

решений.

Группа вторая: руководители органов государственной власти (и прежде

всего - исполнительных) ряда субъектов Федерации.

Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. В основе ее

сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема

властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и

распоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления -

экономический интерес.

Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем

какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля

за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах

Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо

остановиться отдельно и более подробно.

И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных

администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях

относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности,

чреватой ответственностью перед населением.

В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве

субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных

населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение

"сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех

региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным

центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему

"доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений,

фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской

Конституции.

Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы в органы местного

самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью - население

осознает значимость выборов органов местного самоуправления. Особенно, если

оно имеет представление, кого именно и для исполнения каких именно функций

в местной жизни оно избирает.

Именно отсутствие таких четких представлений о полномочиях выборных

органов местного самоуправления и интуитивное осознание их чисто

декоративной роли было, на мой взгляд, основной причиной так широко

разрекламированной повсеместной "усталости от демократии" в 1993-1994

годах.

То, что низкая избирательная активность была не показателем

"социального самочувствия", гражданской незрелости, а реакцией населения на

предлагаемые заведомо формальные правила игры в демократию, подтверждают

такие исключения из общего правила этого периода, как выборы органов и глав

местного самоуправления, проведенные в Карелии, Удмуртии, Мордовии,

Иркутской, Калужской и Тамбовской областях. Избирательная активность

населения на местных выборах, проводившихся в этих регионах в 1994 году,

значительно превышала среднероссийскую, так как население участвовало в

прямых выборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Череда муниципальных выборов 1996 года продемонстрировала сохранение

тенденции к устойчиво высокой заинтересованности населения в местных

выборах.

Именно депутаты представительных органов и главы местного

самоуправления, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие прямые выборы

населением - Петрозаводска (Сергей Катанандов), Ижевска (Анатолий

Салтыков), Иркутска (Борис Говорин), Тамбова (Валерий Коваль), Самары (Олег

Сысуев), Волгограда (Юрий Чехов), Владимира (Игорь Шамов), Воронежа

(Александр Цапин), Екатеринбурга (Аркадий Чернецкий), Костромы (Борис

Коробов), Липецка (Анатолий Савенков), Нижнего Новгорода (Иван Скляров),

Омска (Валерий Рощупкин), Ярославля (Виктор Волончунас), Пскова (Александр

Прокофьев), Великих Лук (Алексей Мигров), Ставрополя (Михаил Кузьмин),

Череповца (Вячеслав Позгалев - ныне губернатор Вологодской области),

Кемерово (Владимир Михайлов), Рыбинска (Валерий Рубцов), Углича (Элеонора

Шереметьева), Тюмени (Степан Киричук), Белгорода (Георгий Голиков),

Новосибирска (Виктор Толоконский) и многих других муниципальных образований

и составили тот основной костяк самостоятельных муниципальных политиков, на

который федеральная власть может опираться при проведении следующего этапа

реформы местного самоуправления.

Нельзя сказать, чтобы процесс самостоятельных муниципальных выборов

проходит всегда гладко (так, приобрели широкую известность длительные

конфликты по поводу муниципальных выборов в Обнинске (Калужская область),

Снежинске (Челябинская область), Самаре, Новокузнецке (Кемеровская

область), однако население, казалось бы утомленное чередой "больших"

выборов, продолжает принимать активное участие в формировании муниципальных

органов.

С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в

политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа

носителей экономических, а значит, и политических интересов - местных

политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления,

связанных самой сутью своего существования и деятельности с

ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а

значит, и с интересами этого населения.

Практически можно говорить о завершении формирования широкого слоя

муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования

вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своей

деятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальный

интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая

политическая и административная группа поддержки и реализации реформы,

группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые

условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного

самоуправления - сформулировать перед государственной властью

"муниципальный заказ".

В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем,

ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной

политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа и

представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже

сейчас вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических

исследований, организацией структур "самообучения", научно-практических

конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального

хозяйства в сегодняшних условиях.

Плодотворность этой работы обеспечивается тесным взаимодействием с

рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опыт земского

самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-х годов

периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа так

называемых "муниципалов" во главе с профессором Л.А. Велиховым (последние

труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями были

опубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой

централизации, пропали эти, как говорили тогда, "лженаучные" книги, а за

ними и сами авторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает

закономерность происходящих в муниципальной области процессов, их

объективную необходимость. Несомненно, что общественное значение и влияние

муниципальных политиков будет возрастать по мере укрепления местного

самоуправления и самостоятельности местной власти. Именно сегодняшние

руководители органов местного самоуправления, получившие бесценный опыт

выборных битв и ежедневной рутинной борьбы с "вышестоящим

администрированием", знание реальных житейских нужд населения, умение

кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства и управления без

политизированных заклинаний, и составят в ближайшее время кадровую базу

управления страной, сменят воспитанных прежней политической системой

администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считать назначение в

марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьером Правительства

России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говорина на

губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.

Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной

власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней

активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного

самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация

сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза

Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем

можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих

всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов,

Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.)

Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя

этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей

муниципальных ассоциаций.

Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в

последние два года в области реформы местного самоуправления, явились

следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного

сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия

представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех

рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений

кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и

управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось

проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам

местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета

по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного

координировать деятельность государственных структур по реализации

положений Конституции РФ о местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап,

когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути

реформирования местных органов власти, является завершение формирования

собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической

базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с

субъектами Федерации).

В связи с изменением задач на новом этапе реформы неизбежно и

изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному

самоуправлению при Президенте России.

Преобладающее участие в работе Совета на первом этапе представителей

федеральных органов государственной власти - "госчиновников" было неизбежно

продиктовано необходимостью поддержки различными федеральными органами

власти и ведомствами процесса законодательного обеспечения реформы, и,

прежде всего, ее организационного этапа. В процесс обсуждения

первоочередных проблем проведения реформы, таким образом, "втягивались"

руководители федеральных структур, участвующих в согласовании готовившихся

федеральных законопроектов, а также члены Государственной Думы и Совета

Федерации, способные лоббировать идею реформы в Федеральном Собрании (таким

образом, формировалась "федеральная группа" поддержки реформы местного

самоуправления). При этом треть состава Совета была все-таки представлена

муниципальными деятелями, прошедшими выборы населением.

Ясно, что для 1995 года, когда был создан Совет, соотношение: треть -

федеральные должностные лица, треть - избранные руководители субъектов и

члены Федерального Собрания, и треть – выборные муниципальные деятели,

наиболее объективно представляло расклад сил и интересов между уровнями

власти при проведении реформы местного самоуправления.

Как уже говорилось, в результате первого этапа реформы практически

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10