Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и

государственности тоже.

Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное

самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам (принципам,

а не моделям!) - и объективно сдерживать сепаратистские амбиции

региональных вождей, цементировать государственность в условиях не

оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном

игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих

положений Конституции России, организация местной власти в таких

сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих

властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции" в интересах

узких административно-экономических "элит", в ущерб как общегосударственным

интересам, так и интересам населения этих регионов.

Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской

Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в

фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании

полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией

России?

Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне

правового механизма, обеспечивающего соответствие "субъектного"

законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному

законодательству. И тут сложность, может быть, не в самом механизме, а,

скорее, в том, как его "встроить" в действующую Конституцию, в сложную

систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность

органов местного самоуправления как перед населением, так и перед

государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для

органов государственной власти субъектов Федерации!

Тем не менее существующих государственных институтов вполне

достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных

руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых

рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это

скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать

однообразное исполнение законов на всей территории государства.

Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых

механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном

взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной

власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы

принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном

и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в

том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и

делает нас гражданами единого государства.

Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго

этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий

организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления,

выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по

законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования

экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также

формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и

проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно

оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной

группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам

местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс

должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании

законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997г. прошли

выборы законодательных органов в 36 регионах!).

Возможно использование следующих организационных форм такого участия:

через поддержку на выборах от своих территорий конкретных кандидатов,

выступающих носителями

"муниципального заказа" в целом и лоббирования конкретных интересов

данной территории;

через непосредственное участие в выборах и работе законодательного

органа государственной власти

представителей муниципальной власти, включая и непосредственно глав

муниципальных образований;

наконец, наиболее кардинальная и эффективная форма защиты

муниципальных интересов в

законодательном органе - двухпалатная система организации деятельности

регионального парламента

(вторая палата формируется прямым делегированием представителей

муниципальных образований по

типу Совета Федерации).

Первый метод понятен и наиболее распространен в технологии

формирования и деятельности любого представительного органа власти, и

проблема тут только в своевременном осознании самими муниципальными

образованиями и их лидерами необходимости целенаправленного проведения

такой политики, как противовеса избирательным кампаниям политических и

коммерческих структур.

Второй подход, в силу недостаточной проработанности федерального и

регионального законодательства, вызывает ряд вопросов. В целом ряде

субъектов Федерации считается само собой разумеющимся, что назначенные

ранее главы местных администраций, широко представленные в региональных

парламентах образца 1993-1996гг., в случае своего избрания главами

муниципальных образований вынуждены будут покинуть стены региональных

парламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.

Однако правовой анализ по этому вопросу показывает, что действующее

федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление

депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах

государственной власти субъекта Российской Федерации гражданами,

являющимися выборными должностными лицами местного самоуправления.

Возможные соответствующие ограничения могут быть предусмотрены

региональными законами (в том числе и по вполне понятному желанию

исполнительной власти избежать законодательного влияния на процесс

разграничения полномочий и собственности, квалифицированного контроля за

своей деятельностью со стороны профессионально подготовленных

представителей муниципального уровня), но вряд ли это приведет к

долговременному желаемому результату. Тем более, что в подавляющем

большинстве регионов эти вопросы до настоящего времени просто не

урегулированы, и принципиально этот вопрос, видимо, будет разрешен в

текущем году на уровне федерального законодательства (тут можно ожидать

довольно ожесточенных баталий в обеих палатах Федерального Собрания).

Что же касается внедрения в систему организации государственной власти

на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти, то это

наиболее непроработанный, но, на мой взгляд, и наиболее эффективный способ

согласования интересов населения, муниципальных образований и

государственной власти субъектов Федерации. Кроме отечественного

исторического опыта (губернские земские собрания в России формировались

исключительно путем прямого делегирования представителей уездных земств),

есть достаточно широко распространенная зарубежная практика использования

такого принципа, особенно в государствах с федеративными принципами

устройства. Заслуживают внимательного анализа и попытки отработать подобную

модель в Свердловской области, ряде других субъектов Российской Федерации.

В любом случае, было бы целесообразно предусмотреть возможность

использования принципа двухпалатности в федеральном законе об общих

принципах организации представительных и исполнительных органов

государственной власти субъектов Федерации.

Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере

облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при

формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три

уровня власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайне

нуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с

исполнительной властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных

противоречий между представительной и исполнительной властью. Кроме того,

для федеральной власти принципиально важен качественный состав региональных

парламентов, обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы

предсказуемость своего председателя, обладающего в качестве члена Совета

Федерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на федеральном

уровне.

Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной

власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов,

дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на

уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от

мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти

субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в

региональных парламентах.

Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности

региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими

качественного "субъектного" законодательства о местном самоуправлении

являются сейчас показателем готовности и способности государственной и

муниципальной власти реализовать прогрессивные положения новой Конституции

и Федерального законодательства.

§5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ

Г

оворя о реализации конституционного права населения на осуществление

местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого

процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых

законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность

муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и

возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими

правами грамотно воспользоваться.

Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления

Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон "Об общих принципах

организации местного самоуправления в РФ" определяют право населения на

самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. На

практике это осуществляется самостоятельной разработкой устава

муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросами местного

значения, указывается структура и порядок формирования органов местного

самоуправления данного конкретного муниципального образования (статья 8

Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ").

Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов

показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования

муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием

политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц

государственной власти региона, так и должностных лиц местного

самоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных

образований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических

условий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех

или иных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще

нарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, "удобную для себя"

систему местного самоуправления.

Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне

субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных

образований.

Наиболее ярким отражением таких процессов стала ситуация, сложившаяся

в Чувашской Республике.

Государственным Советом Чувашской Республики был разработан и принят

типовой устав муниципального образования, отражающий представления

законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике.

Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением

администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой

устав, отражающий позицию по этому вопросу администрации Президента

республики.

Главы районных администраций не особенно скрывали, что на них было

оказано определенное давление, с тем, чтобы типовой устав, подготовленный

администрацией (кстати, содержащий грубейшие нарушения как федерального,

так и республиканского законодательства) решениями немногочисленных и

управляемых районных "парламентов", обрел статус полноценной "районной

конституции". Министерство юстиции республики, закрыв глаза на явные

противоречия законодательству, регистрирует такие "продукты" волеизъявления

населения, ссылаясь на то, что процедура регистрации является

"формальностью". Госсовет республики обращается в Государственную Думу, к

прокурору, в другие федеральные и республиканские инстанции... В общем,

пошла писать губерния.

А ведь и процитированное в эпиграфе положение Конституции России и

соответствующие нормы Федерального закона "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" вовсе не случайно

определяют необходимость решения этого вопроса в самих муниципальных

образованиях, а не на уровне субъекта Федерации. Различие в структуре

органов местного самоуправления диктуется не тем, в каком "суверенном"

субъекте Российской Федерации находится данное муниципальное образование, а

характерными особенностями именно самого муниципального образования - его

территорией, численностью населения, географией расположения и многими

другими конкретными особенностями.

На тех общих принципах, которые диктуют необходимость той или иной

конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя из

общемирового опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас

остановиться.

I. Общие принципы муниципальной организации

В соответствии с осуществляемой в стране реформой местного управления

на принципах

самоуправления население муниципального образования получает право на

самостоятельное решение вопросов местного значения.

Муниципальным образованием действующее законодательство определяет

любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных

общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах

которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная

собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Такими муниципальными образованиями являются:

город, район в городе, поселок;

сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

район (уезд);

волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с

закрепленными за ними территориями),

сельсовет и другие.

Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в

соответствии с законами субъектов

РФ с учетом исторических и иных местных традиций (так, в

соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные

названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п.,

не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого

объединения населения).

Реализация населением конституционного права на местное самоуправление

возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного

самоуправления и избираемых должностных лиц.

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения

(местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по

принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (на него

могут быть вынесены вопросы распоряжения муниципальной собственностью,

строительства или приобретения объектов муниципального хозяйства, планы и

программы развития муниципального образования), необходимо признать, что

регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного

самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством,

практически невозможна вне системы органов местного самоуправления,

наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления

возложенных на них населением функций.

Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение органов

местного самоуправления:

"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные

полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему

органов государственной власти".

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения,

б) выполнение отдельных государственных полномочий.

Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления

является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют

функции местного самоуправления, его компетенцию.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как

правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем

делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению

компетенции. Структура таких органов определяется населением

самостоятельно. (Поскольку органы местного самоуправления являются одним из

элементов организации управления в государстве, государство неизбежно

опирается на них при решении вопросов государственной политики. Главное в

этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие органов государственной

власти и органов местного самоуправления в единых целях не превратилось в

диктат "сверху - вниз", в том числе и по вопросам, не нуждающимся в

государственном регулировании.)

Органы местного самоуправления создаются прежде всего в связи с

делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного

значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной

компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

механизму делегирования полномочий;

качеству делегированных полномочий;

количеству делегированных полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий

Конституция России закрепляет только один из многих возможных

принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования

населением своих полномочий.

"Местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и

другие органы местного самоуправления" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ),

причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с

законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания

других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных

образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не

выборным, путем (например, сформированные путем делегирования

представителей других органов или организаций; созданные соответствующим

решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через

выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы

собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей

осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий

собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для

обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной

компетенцией.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие

выборного должностного лица - главы муниципального образования,

возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на

территории муниципального образования, а также должности иных выборных

должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской области

предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной

милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством,

муниципального казначея и т. д.).

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица

местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению

вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального

образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным

хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица,

назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или

должностным лицом и входящие в категорию муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания

органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по

качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает

наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными,

исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного

значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются,

как правило, одному органу (представительному), но население может создать

и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями

(контрольный комитет, счетная палата и т. п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10