Как организовать общественную экологическую экспертизу

одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта

экспертизы. Утвержденная форма заключения государственной

экологической экспертизы приводится в Приложении 6.

Установленной формы Заключения общественной экспертизы не существует.

Мы предлагаем структуру Сводного заключения, которая, по нашему

мнению, ориентирует комиссию на подготовку качественного документа,

удовлетворяющего требованиям самой строгой профессиональной критики.

Мы полагаем, что Сводное заключение общественной экологической

экспертизы должно отражать следующие аспекты:

1. Правовые и процедурные вопросы;

2. Оценку качества проектной документации (в части оценки

воздействия на окружающую среду) и процесса ОВОС;

3. Оценку допустимости реализации проекта.

В целом, для того чтобы точка зрения общественной экспертной комиссии

была учтена в процессе принятия решений по проекту, следует излагать

ее как можно более ясно, избегая выражений и доводов эмоционального

характера.

Правовые и процедурные аспекты

Раздел “Правовые и процедурные аспекты” очень важен. Следует помнить,

что даже судебные дела часто выигрываются (или проигрываются) по

процедурным вопросам. Поэтому к вопросам соблюдения процедур в

процессе подготовки проекта следует отнестись особенно внимательно. К

подготовке этого раздела нужно привлечь специалиста, хорошо знакомого

с вопросами природоохранительного законодательства, а также

специалиста, хорошо знающего процедурные аспекты разработки проекта.

Очень полезно участие профессиональных юристов–экологов в подготовке

именно этого раздела.

Раздел должен включать проверку соответствия процесса подготовки

проекта установленным процедурам. Как правило, плохо проработанные

проекты содержат серьезные нарушения процедуры согласований. Поэтому

следует тщательно проверить корректность этой стороны подготовки

проекта. Нередко нарушенной оказывается процедура отвода земельного

участка под строительство. При экспертизе проекта строительства

объекта хозяйственной (или иной) деятельности по крайней мере один из

членов комиссии должен хорошо разбираться в вопросах, связанных с

землеотводом (по крайней мере, следует получить консультацию

соответствующего специалиста). В других случаях нарушенными

оказываются Водный, Земельный или Лесной кодексы. В заключении одной

из общественных экологических экспертиз упоминается двадцать семь

законодательных и других нормативных актов, нарушенных при подготовке

проекта.

При обсуждении правовых и процедурных аспектов целесообразно иметь

ввиду широкий спектр нормативных документов — от федеральных законов

до ведомственных инструкций. Ведомственные инструкции становятся

обязательными к исполнению для всех лиц, вне зависимости от

ведомственной подчиненности, при условии их регистрации в Министерстве

юстиции. Следует помнить, что часть проектов требуют от заказчика

обязательного проведения процедуры оценки воздействия на окружающую

среду (ОВОС), в том числе — процедуры согласования проекта с

общественностью. Часто именно этот аспект остается вне сферы внимания

заказчика. Поэтому следует обратить особое внимание на выполнение

заказчиком процедур, предусмотренных “Положением об оценке воздействия

на окружающую среду”

Качество документации по экологическому обоснованию проекта

Ряд нормативных документов требует обязательного экологического

обоснования намечаемой деятельности при подготовке проекта. Требования

к этому разделу проектной (предпроектной) документации устанавливаются

“Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной

деятельности”, утвержденной Министерством охраны окружающей среды и

природных ресурсов РФ (приложение к приказу Минприроды РФ от 29.12.95

№ 539). Именно этой Инструкцией мы предлагаем руководствоваться

общественным экспертам, оценивая качество документации по

экологическому обоснованию. В России понятие качества обосновывающей

документации практически не используется при проведении экологической

экспертизы. Тем не менее, уровень подготовки материалов по

экологическому обоснованию намечаемой деятельности — важный показатель

качества проекта в целом. Низкокачественная, небрежно подготовленная

документация по экологическому обоснованию намечаемой деятельности,

как правило, свидетельствует о недостаточной проработанности проекта в

целом и, конечно, его экологических аспектов.

Во многих странах качество процесса оценки воздействия на окружающую

среду, а также качество итогового документа этого процесса4,

рассматривается как один из важнейших факторов, от которых зависит

возможность осуществления проекта. Итоговый документ низкого качества

может служить источником серьезных проблем для инициатора

деятельности. Для оценки качества итогового документа в ряде стран

используют формальные критерии, которые помогают экспертам, готовящим

EIS, а также экспертам, участвующим в оценке экологической

приемлемости проекта, оценить качество подготовленной документации. Мы

сочли, что подобные критерии могут существенно облегчить работу

общественной экологической экспертизы. В Приложении 5 приведен список

критериев, адаптированных к российским условиям. Надеемся, что

предложенный подход покажется полезным нашим читателям и придаст

больше объективности работе экспертной комиссии.

Таким образом, анализируя проект, следует обратить особое внимание на

качество документации оценки воздействия на окружающую среду.

В этой части Сводного заключения не пытайтесь оспорить (или принять)

конкретные цифры, характеризующие величины выбросов и сбросов будущего

предприятия. Обратите внимание, например, на то, что разработчики

ограничились оценкой предполагаемых выбросов проекта. Большинство

разработчиков не идет дальше этого шага. Между тем, оценка воздействия

на окружающую среду — понятие, не сводящееся к прогнозу выбросов.

Оценка экологических последствий только начинается с факта

установления количественных величин выбросов (сбросов). По крайней

мере, несколько пунктов Инструкции требуют дать обоснованный прогноз

изменения состояния экосистемы при реализации намечаемой деятельности

(п.п. 4.6, 4.7, 6.6, 6.12, 6.17). Другие пункты той же Инструкции

требуют, чтобы в экологическом обосновании намечаемой деятельности

было представлено достаточно материалов для оценки прогнозируемого

воздействия на окружающую среду (п. 6.11). В целом, если документация

экологического обоснования составлена в соответствии с Инструкцией ,

можно считать, что задача сводится к проверке прогнозов проектировщика

и сопоставлении его выводов с экспертными заключениями членов

комиссии. Если же проектная документация не содержит обоснованных

прогнозов об изменении состояния окружающей среды, задача экспертов

существенно упрощается, и документы могут быть возвращены на доработку

как не соответствующие требованиям нормативного акта. В этом случае

вопрос о допустимости реализации проекта мог бы вообще не

рассматриваться. Тем не менее, поскольку мнение общественной

экспертной комиссии не является решающим, мы рекомендуем в любом

случае оценить принципиальную допустимость реализации проекта.

Оценка допустимости реализации проекта

Эта часть сводного заключения должна отражать точку зрения экспертной

комиссии относительно экологической опасности проекта и допустимости

его реализации. Именно этому аспекту экологической экспертизы обычно

уделяется наибольшее внимание общественных организаций, поэтому здесь

мы приведем лишь несколько соображений общего характера.

. Оценивая допустимость реализации проекта, сосредоточьте внимание

на наиболее важных, с вашей точки зрения, недостатках проекта.

Углубление в малозначимые детали затрудняет восприятие ваших

аргументов и дает возможность вашим оппонентам развернуть

дискуссию по мелким поводам, уходя от ответа на главные вопросы.

. Многократно проверяйте ваши собственные аргументы и выводы.

Любая, даже мелкая ошибка дает возможность поставить под

сомнение компетентность Вашей экспертизы. Прежде, чем выпускать

в свет итоговый документ, попросите постороннего эксперта

оценить качество вашего заключения.

Выводы и рекомендации

Заключение государственной экологической экспертизы должно содержать

выводы о допустимости (или недопустимости) реализации проекта. С нашей

точки зрения, такой вывод должен быть сделан и в Сводном заключении

общественной экспертизы.

Согласно Закону, Заключение общественной экспертизы приобретает

юридическую силу (т.е. вывод о возможности или невозможности

реализации объекта экспертизы становится обязательным) в случае

его утверждения в специально уполномоченных государственных

органах в области экологической экспертизы .

Тем не менее, императивный характер Заключения экологической

экспертизы не должен создавать тупиковых ситуаций. Поэтому Сводное

заключение должно содержать, кроме раздела “Выводы”, также и раздел

“Рекомендации”. Наша позиция в этом вопросе связана с особенностями

статуса Заключения общественной экологической экспертизы. В

соответствии с действующим законодательством, Заключение общественной

экологической экспертизы носит рекомендательный характер и

направляется органам, принимающим решение о реализации объекта

экспертизы, органам государственной экологической экспертизы, органам

местного самоуправления, заказчику, другим заинтересованным лицам и

организациям, а также могут публиковаться в средствах массовой

информации .

Отметим, что к органам, принимающим решение о реализации, кроме

названных выше, относятся любые органы, лицензии или разрешения

которых необходимы для реализации объекта. Это может быть

комитет по градостроительству, если речь идет о плане застройки,

органы Роскомзема, если проект связан с землеотводом и т.п. Всем

им следует направить заключение общественной экспертизы.

Разумеется, заключение экспертизы следует направить и инвестору,

финансирующему проект, который не всегда совпадает с заказчиком

документации.

Мы полагаем, что в связи с этим более эффективно при подготовке

Заключения общественной экологической экспертизы не ограничиваться

выводом разрешительно-запретительного характера, а попытаться очертить

наиболее слабые места проекта и наметить разумные альтернативы, в

самом общем виде указав возможные пути конструктивного решения

ситуации. (Естественно, детальная проработка этих альтернатив не

входит в задачу общественной экологической экспертизы.) Такая позиция

общественности скорее может принести реальные плоды и будет

способствовать повышению авторитета общественных организаций,

участвовавших в данной экспертизе. Так, если основным выводом

экспертизы является категорическая недопустимость реализации

намечаемой деятельности, следует обсудить вопрос о том, есть ли вообще

необходимость осуществления подобного проекта. Если такая

необходимость есть, следует, по крайней мере, указать на необходимость

детального анализа альтернатив проектному решению. Если же вы считаете

проект принципиально допустимым, целесообразно сформулировать основные

замечания (если таковые имеются) и, при необходимости, наметить пути

доработки проекта.

Кроме того, следует обратить внимание на одно из возможных направлений

доработки проекта. Во многих случаях полезным будет сформулировать и

включить в Заключение предложения по условиям природопользования в

ходе осуществления проекта и дальнейшей эксплуатации хозяйственного

объекта. Это могут быть компенсационные мероприятия (например, зеленые

насаждения), возможность общественного контроля за воздействием

объекта на окружающую среду, регулярное проведение экологического

аудита. Формально (поскольку экспертиза является экспертизой проектной

документации) следует ставить вопрос о внесении соответствующих

дополнений в том “Охрана природы” проектной документации, о включении

условий в необходимые лицензии или разрешения. Конечно, такие

мероприятия далеко не всегда способны скомпенсировать применение

технологий, опасных для окружающей среды или заменить сооружение

дополнительных очистных сооружений. Тем не менее, они могут оказаться

весьма полезными, а шансы добиться принятия таких дополнений, не

связанных с внесением в проект изменений инженерно-технического

характера, могут оказаться выше.

При подготовке заключения также следует помнить, что за нарушения

законодательства РФ в области экологической экспертизы эксперты могут

привлекаться к уголовной, административной и материальной

ответственности . К подобным видам нарушений относятся:

. нарушение требований законодательства Российской Федерации об

экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской

Федерации об экологической экспертизе, а также законодательства

Российской Федерации об охране окружающей природной среды,

стандартов и иных нормативно-технических документов;

. необоснованность выводов заключения экологической экспертизы;

. фальсификация выводов заключения экологической экспертизы;

. сокрытие от специально уполномоченного государственного органа в

области экологической экспертизы или от общественной организации

(объединения), организующих проведение экологической экспертизы,

сведений, указанных в пункте 2 статьи 16 настоящего Федерального

закона.

Требования статей 30-34 Закона распространяются и на руководителей и

членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы в

случае придания юридической силы заключению общественной экологической

экспертизы .

После общественной экологической экспертизы

Разумеется, ни проведение общественной экологической экспертизы, ни

даже внесение изменений в проектную документацию не является конечной

целью общественностью. Даже самые серьезные успехи, достигнутые на

стадии экологической экспертизы, могут никак не повлиять на конечный

результат. Возможно “ползучее” внесение изменений в проект заказчиком

на стадии его осуществления (хотя это запрещено Федеральным законом

“Об экологической экспертизе”), нарушение условий природопользования и

т.п. Поэтому общественный контроль за осуществлением проекта и

последующей эксплуатацией хозяйственного объекта является естественным

продолжением действий по проведению общественной экологической

экспертизы.

Финансирование общественной экологической экспертизы

Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за

счет собственных средств общественных организаций/объединений,

организующих и проводящих эту экспертизу . Источниками необходимых

средств могут стать внебюджетные экологические фонды, добровольные

пожертвования, гранты благотворительных организаций. Подробнее вопросы

финансирования освещены в книгах Источники финансирования для

российских общественных организаций. — М.: Центр координации и

информации Социально-экологического союза, 1995 и Д. Даушев. Как

просить деньги. — М.: Центр охраны дикой природы, 1996. (первое

издание вышло в 1994 г.).

Заключение. Экологическая экспертиза — слишком поздно!

В заключение отметим, что возможности экологической экспертизы как

инструмента влияния на принятие экологически значимых решений

ограничены. Это связано не только с ограниченными правами общественной

экспертизы, но и с местом экологической экспертизы, как

государственной, так и общественной, в цикле подготовки проекта.

Экспертиза проводится, когда проект полностью готов и практически все

решения уже приняты заказчиком (проектировщиком), когда инерция этих

решений уже очень велика.

Поэтому экспертной комиссии в большинстве случаев остается лишь

согласиться с готовым проектом или полностью отвергнуть его. Хотя

существует возможность отправить проект на доработку, на практике

такая доработка, как правило, уже не может затронуть принципиальных

проектных решений и часто носит “косметический” характер. Рассмотрение

возможных альтернатив, сбор, анализ и учет различных мнений, позиций и

предложений, организованные на этапе экспертизы, вряд ли могут

повлиять на окончательное решение.

Поэтому экологическая экспертиза может стать инструментом остановки

“катастрофического проекта”, но плохо приспособлена для обеспечения

серьезной доработки проекта и внесения в него существенных изменений

(как в случае, когда намечаемая деятельность рассматривается

общественностью как необходимая или полезная).

Поэтому мы еще раз хотим обратить внимание читателя на процедуру ОВОС,

потенциально обладающую значительно большей гибкостью, проходящую на

более ранней стадии подготовки проекта и специально ориентированную на

рассмотрение и анализ альтернативных вариантов в достаточно широкой

перспективе. Правда, участие общественности в этой процедуре

регламентировано еще менее подробно, чем вопросы, связанные с

общественной экологической экспертизой, и тактика использования

потенциальных преимуществ этого процесса нуждается в специальном

обсуждении. Тем не менее, с нашей точки зрения, ОВОС является весьма

перспективным инструментом экологического планирования, если она

внедряется и проводится с учетом как мирового опыта, так и российских

условий.

Приложение 1. Вариант заявления о регистрации общественной экологической

экспертизы

Общественное Объединение

ЭКОТОПИЯ

04.03.96 № 43-2

| |Администрация г. Макапаринска |

| |Главе Администрации |

| |Приходько С.П. |

Общественная экологическая

экспертиза

Заявление о регистрации

общественной экологической экспертизы

Уважаемый Семен Петрович!

Общественность г. Макапаринска обеспокоена возможностью размещения на

территории города мусоросжигающего завода, являющегося источником

потенциальной экологической опасности. В связи с этим инициативная

группа жителей г. Макапаринска и общественное движение “Клуб охраны

пятнистых белок” выступили инициаторами общественной экологической

экспертизы проектной документации мусоросжигающего завода. Поскольку

“Клуб охраны пятнистых белок” не имеет ресурсов для самостоятельного

проведения общественной экологической экспертизы, организацию и

проведение этой экспертизы берет на себя ЭКОТОПИЯ.

ЭКОТОПИЯ — общественное объединение, деятельность которого направлена

на решение региональных экологических и связанных с ними социальных

проблем, налаживание общественного диалога и поиск экологически

приемлемых путей решения народнохозяйственных задач, в том числе путем

организации общественных экологических экспертиз (Приложение 1).

Мы предполагаем провести общественную экологическую экспертизу тома

оценки воздействия на окружающую среду и другой проектной

документации, не содержащей тайны, охраняемой законом. Экспертиза

будет проводиться в соответствии с действующим законодательством.

Предполагаемые сроки проведения общественной экспертизы — 1 сентября

1996 г. — 1 марта 1997 г. Сроки могут быть скорректированы.

В соответствии со статьями 23, 24 Федерального закона “Об

экологической экспертизе”, просим принять в установленный Законом срок

(семь дней) решение о регистрации заявления о проведении общественной

экологической экспертизы.

Просим также сообщить нам, кто является Заказчиком проектной

документации и содействовать в получении объекта экспертизы (проектной

документации).

Просим направить Ваш ответ нашему ответственному исполнителю Петровой

Евгении Петровне по адресу: 777777, Макапаринск, ул. Ленина, д. 4, кв.

51.

С уважением и надеждой на Ваше содействие,

Председатель Совета общественного объединения “ЭКОТОПИЯ”, к.х.н. М.В.

Иванова

Список приложений: 1. Копия Устава общественного объединения ЭКОТОПИЯ.

2. Копия свидетельства о регистрации общественного объединения

ЭКОТОПИЯ 3. Состав экспертной комиссии

Приложение 2. Вариант письма в органы экологической экспертизы

Общественное Объединение

ЭКОТОПИЯ

16.03.96 № 163-1

| |Областной комитет по охране |

| |окружающей природной среды |

| |Отдел Государственной |

| |экологической экспертизы |

| |Начальнику отдела |

| |Семенову И.И. |

Общественная экологическая экспертиза

Мусоросжигающий з-д

Уважаемый Иван Иванович!

Общественное объединение ЭКОТОПИЯ и общественное движение “Клуб охраны

пятнистых белок” проводят общественную экологическую экспертизу

проектной документации мусоросжигающего завода, размещение которого

планируется на территории Макапаринского района Верхнестепной области.

Экспертиза проводится в соответствии с действующим законодательством,

при участии ведущих специалистов региона и поддержке городской

Администрации.

Мы предполагаем провести общественную экологическую экспертизу тома

оценки воздействия на окружающую среду и другой предпроектной и

проектной документации, не содержащей тайны, охраняемой законом. В

связи с затруднениями, возникшими у нашей организации при получении

исходной документации от Заказчика, просим Вас оказать содействие в

получении объекта общественной экологической экспертизы.

В соответствии со статьями 3, 7 и 22 Федерального закона “Об

экологической экспертизе”, просим проинформировать нашу организацию о

начале государственной экологической экспертизы проекта и включить в

состав государственной экспертной комиссии в качестве наблюдателей

представителей общественности:

ИВАНОВУ Марию Владимировну, канд. химических наук — общественное

объединение ЭКОТОПИЯ

ПЕТРОВУ Евгению Петровну — общественное движение “Клуб охраны

пятнистых белок”.

Также просим включить представителя нашей организации ИВАНОВУ Марию

Владимировну в состав государственной экспертной комиссии в качестве

эксперта (область экспертизы — загрязнение поверхностных вод).

С уважением и надеждой на сотрудничество,

Председатель Совета общественного объединения “ЭКОТОПИЯ”,

к.х.н. М.В. Иванова

[pic]

Приложение 3. Вариант письма заказчику с просьбой предоставить документацию

Общественное Объединение

ЭКОТОПИЯ

16.03.96 № 163-2

| |АОЗТ “Макапарспецстрой” |

| |Генеральному Директору |

| |Савельеву П.П. |

Общественная экологическая экспертиза

Мусоросжигающий з-д

Просьба о предоставлении документации

Уважаемый Петр Петрович!

Общественность Макапаринского района, жители Верхнестепной области

обеспокоены потенциальной экологической опасностью, связанной с

возможным размещением мусоросжигающего завода на территории района.

В целях поиска социально и экологически приемлемых путей решения

проблемы утилизации бытового мусора, общественная организация ЭКОТОПИЯ

начала общественную экологическую экспертизу. Экспертиза проводится в

соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе” и при

содействии городской Администрации.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона “Об экологической

экспертизе”, просим предоставить для проведения общественной

экологической экспертизы материалы оценки воздействия на окружающую

среду, а также другую предпроектную и проектную документацию, входящую

в состав ТЭО и не содержащую охраняемой законом тайны.

С уважением и надеждой на сотрудничество,

Председатель Совета общественного объединения “ЭКОТОПИЯ”,

к.х.н. М.В. Иванова

Приложение 4. Техническое задание на проведение ГЭЭ

ЗАДАНИЕ

экспертной комиссии на проведение

государственной экологической экспертизы

............................................................................

.......................

............................................................................

............................

(наименование объекта экспертизы)

В соответствии с приказом Государственного комитета

........................................

...................................... от “ .......... ”

.......................... 199… г.

(наименование природоохранного органа)

№ ............ экспертной комиссии —

руководитель....................................................

............................................................................

............................

(инициалы, фамилия)

ответственный

секретарь...................................................................

..............

............................................................................

............................

(инициалы, фамилия)

государственную экологическую экспертизу

............................................................

............................................................................

............................

(наименование объекта экспертизы)

По результатам анализа представленных материалов определить:

— соответствие намеченных решений нормативным правовым актам Российской

Федерации и субъекта Российской Федерации, на территории которого

располагается объект экспертизы, по вопросам охраны окружающей природной

среды;

— полноту информации о состоянии природной среды на момент разработки

документации;

— выполнение условий природопользования, выданных органами надзора и

контроля;

— полноту выявления прогнозируемого воздействия на окружающую природную

среду в результате осуществления намечаемых решений;

— достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической

безопасности общества и сохранению природного потенциала;

— допустимость воздействия и экологически обоснованную возможность

реализации объекта экспертизы;

— необходимость доработки представленных материалов по природоохранным

вопросам;

Результатом работы экспертной комиссии является заключение государственной

экологической экспертизы, в котором должна быть дана оценка:

— правильности принятых решений по примененной технологии, варианту

размещения, планируемым природоохранным мероприятиям, организации

экологического мониторинга;

— достаточности запланированных организационных мероприятий, финансовых

и технических средств для ликвидации последствий возможных аварий;

— достаточности предусмотренных мер по обеспечению экологической

безопасности общества и сохранению природного потенциала;

— допустимости воздействия и экологически обоснованной возможности

реализации объекта экспертизы.

Заключение подписывается всеми членами экспертной комиссии.

Начальник Управления

государственной экологической

экспертизы..............................

(инициалы, фамилия)

“ .......... ”

.............................. 199... г.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5