Как организовать общественную экологическую экспертизу

. Поскольку коммерческую тайну составляет не документ, а

содержащиеся в нем определенные сведения, в случае отказа

следует просить предоставить те части (разделы, тома)

документации, которые не содержат коммерческой тайны. (То же

касается и государственной тайны).

. Пока нам неизвестны прецеденты, когда отнесение тех или иных

сведений к коммерческой тайне оспаривалось в суде. Тем не менее,

нам представляется, что заказчик должен быть готов доказать в

суде, что информация, которую он отказывается предоставить,

“имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в

силу неизвестности ее третьим лицам”.

Тем не менее, трудности, возникающие при получении документации в

связи с тайнами, охраняемыми законом, являются достаточно серьезными.

Таким образом, организация, проводящая экспертизу, оказывается перед

дилеммой. С одной стороны, запрос ТЭО, как уже отмечалось выше, может

привести к отказу в регистрации экспертизы или предоставлении

документов. С другой стороны, пытаясь провести экологическую

экспертизу только части проектной документации, например, тома оценки

воздействия на окружающую среду, организация может столкнуться с явной

недостаточностью исходной документации для корректной экспертизы.

Поэтому необходимо очень тщательно отнестись к выбору объекта

общественной экологической экспертизы. Важно запросить именно те

документы, которые наиболее полно отражают возможные воздействия

планируемой деятельности на окружающую среду и одновременно не

содержат государственной или коммерческой тайны. Вопрос о том, какие

документы запрашивать, во многих случаях может стать ключевым.

Единственная рекомендация, которую здесь можно дать при существующем

опыте общественной экологической экспертизы, носит довольно общий

характер — следует тщательно составлять запрос, при необходимости

используя гибкие формулировки. В качестве примера в Приложении 3

приведен один из возможных вариантов запроса документации на

общественную экологическую экспертизу.

Отметим, что в любом случае общественная экологическая экспертиза

должна идти официальным путем. Заключение общественной экспертизы не

может быть основано ни на слухах и общих соображениях, ни на

документации, полученной неофициальным путем. Поэтому, если получена

только часть запрошенного объекта экспертизы, необходимо извлечь

максимум возможного из тех документов, которые удалось получить

официально.

Формирование экспертной комиссии

Требования к комиссии

Независимость и объективность

Независимость и объективность экспертов — требования закона,

обязательные как для государственной, так и общественной экспертизы .

В частности, независимыми следует считать экспертов, не связанных

экономическими интересами с инициатором деятельности (заказчиком).

Заинтересованность эксперта в реализации проекта, как прямая, так и

косвенная, может являться основанием для того, чтобы поставить под

сомнение выводы данной экспертизы. Это следует иметь в виду, так как в

принципе возможны попытки организации заказчиком “квазиобщественной”

экспертизы, особенно по конфликтным проектам. Имеется прецедент

судебного признания необщественного характера подобной “общественной”

экспертизы.

Компетентность

Участникам экспертной комиссии придется работать с достаточно сложной

документацией, делать научно обоснованные выводы, принимать в качестве

наблюдателей участие в работе государственной экспертной комиссии,

вникать в ее ход. Это требует от всех участников комиссии

определенного уровня компетентности. Без такого уровня общественная

экспертиза может служить лишь “общественной трибуной” для заявления

отношения к проекту, что явилось бы явно некорректным и недостаточным

использованием этого инструмента общественного участия.

Требование компетентности, конечно, не означает, что в состав комиссии

должны входить только инженерно-технические специалисты и ученые-

естественники. Напротив, как мы увидим в следующем разделе, участие

“гуманитариев” может оказаться чрезвычайно полезным. Представители

населения, не обладающие специальными познаниями, но хорошо знакомые с

местными условиями, могут также внести значительный вклад в работу

комиссии. Однако необходимым качеством любого эксперта является

способность к конструктивному диалогу, умение прислушиваться к чужому

мнению и делать непредвзятые выводы.

Комплексный подход

Довольно часто экспертная комиссия формируется исходя из того, какими

человеческим ресурсами располагает инициатор экспертизы или

организация, проводящая экспертизу. При этом состав комиссии может

оказаться недостаточным даже для рассмотрения технических аспектов

рассматриваемого проекта.

Например, готовится проект крупного предприятия. Предприятие

такого профиля и масштаба может оказать серьезное воздействие на

грунтовые воды, и группа гидрогеологов решает провести

общественную экспертизу проекта. Скорее всего, основным

содержанием такой экспертизы будет оценка воздействия на

грунтовые воды, сделанная на основе данных, содержащихся в

проектной документации. Такой подход не является оптимальным по

нескольким причинам.

Во-первых, может быть уделено недостаточное внимание другим типам

воздействия на окружающую среду, некоторые из воздействий могут

оказаться более опасными, а ссылка на них может явиться более

убедительной для государственной экспертной комиссии и общественности.

Во-вторых, экспертиза, осуществляемая с позиции предметника, может

пройти мимо чисто формальных или процедурных изъянов в проектной

документации. Важные выводы могут быть сделаны и на основе такой

документации (например, может быть установлено нарушение процедуры

ОВОС).

“Нетехнический” подход

Но самый главный довод в пользу комплексного подхода к формированию

комиссии состоит в том, что вопрос о допустимости осуществления

намеченной деятельности вообще не является вопросом научно-

техническим. Ответ на этот вопрос не следует автоматически из

полученных параметров воздействий (по крайней мере, если из этих

параметров не следует прямое нарушение установленных нормативов).

Допустимость осуществления проекта, при одних и тех же воздействиях,

зависит, например, от таких факторов:

. есть ли у намечаемой деятельности экономически разумные

альтернативы, менее опасные для окружающей среды;

. как воспринимает местное население (и другие группы

общественности) возможные экологические последствия, в т.ч. как

местное население соотносит эти последствия с возможными

экономическими выгодами от осуществления;

. насколько ценные природные комплексы попадают под это

воздействие.

Наконец, само определение экологической экспертизы, данное Законом,

говорит не только о “воздействиях деятельности на окружающую среду”,

но и “о связанных с ними социальных и экономических последствиях”.

Поэтому даже попытки комплексного подхода с привлечением широкого

спектра технических специалистов являются “недостаточно комплексными”.

К примеру, если объектом экспертизы является проект строительства

атомной станции, в экспертную комиссию включаются специалисты в

области атомной энергетики, радиоэкологии, иногда — геологи и

гидрогеологи, а также специалисты в области радиобиологии и

радиационной медицины.

Но для адекватного рассмотрения вопроса о “допустимости”, выходящего

за рамки научно-технических и инженерных проблем, необходимо

привлекать более широкий круг специалистов.

Безусловно, в состав комиссии должны войти эксперты, знакомые с

проблемами отрасли. Необходимы люди, предметно знакомые с

предлагаемыми технологиями, вопросами обеспечения безопасности

намечаемой деятельности, экономикой данной отрасли. Полезно также

включить в экспертную комиссию специалистов, знакомых с

альтернативными технологиями. Безусловно необходимы экологи, знакомые

с проблемами региона.

Но, особенно для крупных и “конфликтных” проектов, необходим учет

широкого спектра гуманитарных проблем, связанных с экологическими

последствиями намечаемой деятельности. В частности, чрезвычайно

полезным может оказаться включение в экологическую экспертизу таких

проектов не только юристов и экономистов (что делается довольно

часто), но и специалистов в области социальной психологии, этнографов,

экспертов, знакомых с социально-экономической ситуацией данного

региона.

Как показывает опыт, неверная оценка социально-экономической ситуации

в регионе на стадии планирования может привести к самым неожиданным и

нежелательным последствиям, которые могут впоследствии обернуться

серьезными проблемами и для самого заказчика.

Разумеется, при экспертизе небольших проектов вряд ли удастся

реализовать описанный подход в полной мере. Но в любом случае вопрос о

“допустимости” не решается автоматически путем получения и

предъявления голых цифр. Даже если в составе комиссии оказались только

технические “предметники”, окончательные выводы не должны делаться с

чисто технической точки зрения.

Порядок формирования комиссии

Желательно, чтобы окончательный состав комиссии формировался уже после

знакомства с документацией — объектом экспертизы. Только после того,

как стал известен состав этой документации (он может быть и неизвестен

в момент подачи заявления о регистрации — см. выше), ее содержание и

качество, то, какие воздействия оценены (и не оценены) в ней,— только

после этого можно принять окончательное решение о том, какие эксперты

необходимы для эффективной работы комиссии. Такой “динамический”

подход к формированию комиссии особенно важен при ограниченных

ресурсах на проведение экспертизы.

1. Поскольку, согласно Закону, состав комиссии должен быть указан в

заявлении о регистрации экспертизы [2, Ст. 23], и только

регистрация дает право на получение документации, полезно

указать в заявлении, что состав комиссии может быть изменен

(расширен) при необходимости.

2. Если на проведение общественной экспертизы выделена определенная

сумма денег (например, грант), неразумно “расписывать” все эти

средства между экспертами еще до регистрации экспертизы и

получения ее объекта. Следует оставить возможность для маневра

уже на основе знакомства с документацией — приглашения новых

экспертов или заказа небольших исследований.

3. Особую важность при таком подходе приобретает фигура

руководителя экспертизы — практически ему приходится определять

стратегию экспертизы уже в ходе ее проведения (более подробно

роль руководителя экспертизы описана ниже).

4. Экологическая экспертиза подразумевает, прежде всего, работу с

документацией. Поэтому в первую очередь в состав комиссии должны

войти люди, знакомые с тем, как составляется проектная

документация, какие к ней предъявляются требования, или уже

имеющие опыт проведения экологической экспертизы.

5. С самого начала формирования комиссии следует иметь в виду, что

кому-то из членов комиссии или ее руководителю нужно будет

готовить сводное заключение на основе частных заключений

экспертов (подробнее см. ниже).

6. Специалисты-предметники могут быть включены в состав комиссии и

позже, уже на основе первичного знакомства с документацией. В

любом случае, подбор предметников определяется набором возможных

воздействий хозяйственного объекта на окружающую среду. Поэтому

перед принятием решения организатор экспертизы должен получить

представление о типах таких воздействий. Задача облегчается,

если одно из них является наиболее опасным или вызывает

наибольшее беспокойство общественности.

7. О роли “гуманитариев” в экспертной комиссии говорилось выше.

8. Безусловно, приглашение в состав комиссии известных общественных

деятелей и крупных специалистов способствует повышению

авторитета экспертизы. Но такие деятели часто не имеют времени,

достаточного для полномасштабного участия в экспертной комиссии.

Поэтому они должны приглашаться не вместо тех членов комиссии,

которые готовы выполнять кропотливую работу над документацией, а

в дополнение к ним.

Работа экспертной комиссии

Этапы работы экспертной комиссии

Нормальная работа экспертной комиссии предусматривает:

1. Знакомство членов комиссии с документацией, представленной на

экспертизу1, и обсуждение ее на заседаниях комиссии. На

заседания могут приглашаться представители заказчика,

государственных структур, эксперты, не входящие в состав

комиссии. Важно обеспечить реальную возможность присутствовать

на заседаниях комиссии для представителей местных общественных

организаций и населения. (Подробнее см. ниже “Взаимодействие

экспертизы с общественностью”). В случае необходимости можно

запросить у заказчика дополнительную информацию — Закон

обязывает заказчика предоставлять общественной организации,

помимо объекта экспертизы, необходимые материалы, сведения,

расчеты, дополнительные разработки относительно объектов

экологической экспертизы [2, Ст. 27]. Здесь, правда, тоже можно

натолкнуться на отказ со ссылкой на государственную или

коммерческую тайну.

2. Знакомство с экологической и социальной обстановкой в районе

планируемой деятельности. При этом процедура экологической

экспертизы, в общем, не предполагает проведения самостоятельных

исследований, хотя при определенных условиях возможно их

проведение в небольших масштабах (подробнее см. следующий

раздел).

3. Написание частных заключений экспертов, их обсуждение на

заседаниях комиссии и составление сводного заключения. Также как

и в государственной экологической экспертизе, мнения экспертов

могут разделиться. В этом случае эксперт, не согласный с

заключением комиссии, имеет право сформулировать особое мнение.

О независимых исследованиях

Иногда независимые исследования разного рода рассматриваются как

составляющие неотъемлемую или даже основную часть общественной

экологической экспертизы.

Известны случаи, когда общественная организация, получив

средства на проведение общественной экспертизы, организовывала

исследования, например, подтверждающие ценность природного

комплекса, находящегося под угрозой. Такие исследования

проводились совершенно независимо от проектной документации. В

результате оказывалось, что итоговый документ не может считаться

заключением общественной экологической экспертизы и не имеет

никакого официального статуса (даже по сравнению с ограниченным

статусом заключения общественной экспертизы). В одном случае

оказалось, что подобное исследование уже было проведено при

подготовке проектной документации.

В действительности, даже отсутствие тех или иных необходимых данных в

материалах, представленных на экологическую экспертизу, не является

основанием для проведения в ее рамках независимых исследований. В этом

случае необходимо лишь сделать соответствующие замечания. Тем не

менее, в некоторых случаях проведение исследований ограниченного

характера может быть оправданным.

Например, если для хозяйственного объекта, для которого

обязательна процедура ОВОС, не проводились “широкие общественные

слушания”, уже этого достаточно для того, чтобы направить

документацию на доработку. При наличии обоснованного мнения

экспертов о том, что подобные объекты могут оказывать негативное

воздействие, например, на грунтовые воды, отсутствие оценки

масштабов и допустимости такого воздействия также является

основанием для доработки документации. Исходя из принципа

“презумпции потенциальной опасности” заказчик обязан оценить это

воздействие и обосновать его приемлемость.

Тем не менее, следует иметь в виду, что заключение общественной

экологической экспертизы само по себе носит рекомендательный

характер. Для того, чтобы сделать его более убедительным для

государственной экспертной комиссии, а также для других

заинтересованных лиц, чтобы избежать обвинений в огульном

отрицании, может оказаться оправданным провести какие-то оценки

и исследования ограниченного масштаба. Небольшие тестовые

исследования могут быть проведены, если существует необходимость

убедиться в справедливости данных, приводимых инициатором

деятельности.

Мы бы обозначили ту размытую черту, которую не следует переходить в

независимых исследованиях во время экспертизы, следующим образом.

Задача общественной экспертизы — скорее показать наличие проблемы, чем

провести ее детальный анализ. Например, показать, что существует

реальная озабоченность населения, или что порядок величины воздействия

таков, что можно предполагать серьезные масштабы ущерба, наносимого

окружающей среде.

Необходимые исследования могут быть сделаны в дальнейшем, в

соответствии с рекомендациями экспертизы, либо заказчиком, либо

заинтересованным общественным объединением. Заметим, что, исходя из

принципа презумпции потенциальной экологической опасности, проведение

таких исследований должно быть возложено на заказчика. Это важно, т.к.

точные расчеты (так же как полномасштабные исследования общественного

мнения), нередко оказываются процедурами трудоемкими, длительными и

дорогостоящими.

Организация взаимодействия между экспертами

Важной задачей руководителя экспертизы является организация

взаимодействия — как во время заседаний экспертной комиссии, так и в

промежутках между ними. Качество всей экспертизы напрямую зависит от

того, как организовано такое взаимодействие. Например, для оценки

только одного из аспектов допустимости осуществления проекта может

потребоваться:

. оценить, исходя из параметров проекта, масштабы того или иного

воздействия (например, цифры выбросов вредных веществ в

атмосферу);

. оценить возможные последствия таких выбросов для природного

комплекса;

. соотнести эти последствия с ценностью данного природного

комплекса, причем эта ценность может рассматриваться с разных

точек зрения, как научных, так и социальных (наличие редких

видов, значение для рекреации местного населения и т.п.).

Скорее всего, один человек не сможет квалифицированно провести всю

цепь необходимых оценок. Поэтому организация диалога между экспертами-

специалистами, понимание того, как и какие результаты работы одного

эксперта могут быть полезны для работы другого, является одним из

основных требований к руководителю комиссии.

Постановка заданий перед экспертами

Как показывает опыт, обычной проблемой мероприятий, проводимых

общественными организациями с привлечением сторонних специалистов,

является совершенно разное понимание целей и задач участниками

процесса. В результате приглашенный эксперт может добросовестно

проделать большой объем работы, результаты которой будут иметь научную

ценность, но окажутся практически бесполезными в контексте

общественной экспертизы. Поэтому необходима специальная процедура

постановки задач перед экспертами. С нашей точки зрения, эту процедуру

полезно несколько формализовать путем выдачи экспертам технических

заданий. Такая практика применяется при проведении государственной

экспертизы. Для государственной экологической экспертизы разработана и

утверждена форма типового технического задания (Приложение 4).

Обсуждая техническое задание, эксперту общественной экологической

экспертизы. можно воспользоваться утвержденной формой, либо

отклониться от нее — это зависит от вас. Глубина проработки

технического задания может быть самой разной — главное, чтобы это

способствовало достижению единого понимания целей и задач экспертизы,

и, в этом контексте, целей и задач конкретного эксперта. Таким

заданием может быть, например, краткое описание предполагаемых работ

эксперта или список вопросов, на которые ему предлагается ответить.

Полезным является предварительное обсуждение задания с экспертом или

даже совместное его формирование. Естественно, что в ходе экспертизы

техническое задание может быть скорректировано или дополнено.

Исходя из практики проведения общественных экологических экспертиз, мы

рекомендуем заключать договора между всеми участниками процесса

экспертизы, фиксируя таким образом взаимные обязательства. Так,

организация, проводящая экспертизу, должна заключить договора

(трудовые соглашения) со всеми экспертами. Если в проведении

экспертизы участвуют несколько организаций, целесообразно заключение

договора (или соглашения о сотрудничестве) между ними. Даже в случае

отсутствия финансирования и проведения экспертизы на добровольной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5