Как организовать общественную экологическую экспертизу

экспертиз.

2. Органы местного самоуправления имеют право:

получать от соответствующих государственных органов необходимую

информацию об объектах экологической экспертизы, реализация

которых может оказывать воздействие на окружающую природную

среду в пределах территории соответствующего муниципального

образования, и о результатах проведения государственной

экологической экспертизы и общественной экологической

экспертизы;

направлять в письменной форме специально уполномоченным

государственным органам в области экологической экспертизы

аргументированные предложения по экологическим аспектам

реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности [2, Ст.

9].

Полезно также знать, что:

. Положительное заключение государственной экологической

экспертизы утрачивает силу при внесении изменений в проектную и

иную документацию, при реализации проекта с отклонениями от

документации, прошедшей экспертизу [2, Ст. 18].

. Положительное заключение государственной экологической

экспертизы имеет юридическую силу в течении срока, определенного

органом, проводящим конкретную экспертизу, и утрачивает силу по

истечении этого срока [2, Ст. 18].

. Заключение не бывает условно-положительным: заключение с

замечаниями, требующими доработки документации, является

отрицательным. После устранения недостатков должна быть

проведена новая экспертиза [2, Ст. 18].

Общественная экологическая экспертиза

Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности

дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу

государственной экологической экспертизы.

Согласно Закону, организации, осуществляющие общественную экспертизу,

имеют право:

. получать от заказчика документацию, подлежащую экологической

экспертизе, в объеме, установленном в пункте 1 статьи 14

настоящего Закона (т.е. в том же объеме, что и органы,

осуществляющие государственную экспертизу);

. знакомиться с нормативно-технической документацией,

устанавливающей требования к проведению государственной

экологической экспертизы;

. участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в

заседаниях экспертных комиссий государственной экологической

экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений

общественной экологической экспертизы [2, Ст. 22].

Фактически, согласно логике действующего законодательства,

общественная экспертиза является механизмом общественного контроля за

ходом государственной экспертизы и общественного участия в ней. К

сожалению, возможности этого участия весьма ограничены. Законодательно

закреплено только право на доступ к проектной документации (причем это

право ограничено не только государственной, но и коммерческой тайной)

и участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение общественной

экспертизы не имеет прямой юридической силы — оно является лишь одним

из документов, рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.

Тем не менее, не следует пренебрегать возможностью организовать

общественную экологическую экспертизу.

Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным

механизмом общественного контроля за ходом государственной

экологической экспертизы.

Во-вторых, с нашей точки зрения, при организации разного рода

общественных кампаний, работе с прессой и т.п., статус “заключения

общественной экспертизы, проведенной в соответствии с законом” может

восприниматься как более высокий по сравнению с “мнением независимых

специалистов” или “мнением общественности”.

Как организовать общественную экологическую экспертизу

Порядок организации и проведения общественной экологической экспертизы

регламентируется двумя федеральными законами — “Об охране окружающей

природной среды” [1] и “Об экологической экспертизе” [2]. Несколько

упоминаний об общественной экспертизе встречается в тексте “Положения

о порядке проведения государственной экологической экспертизы” [8].

Других нормативных документов по вопросу организации и проведения

общественной экологической экспертизы нет. Тем не менее, в ряде

регионов обсуждается необходимость принятия законодательства по этому

вопросу, а в некоторых — даже рассматриваются проекты нормативных

актов.

“Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится

по инициативе граждан и общественных организаций (объединений),

а также органов местного самоуправления, и проводится

общественными организациями (объединениями), основным

направлением деятельности которых является охрана окружающей

природной среды, в том числе организация и проведение

общественной экологической экспертизы, которые зарегистрированы

в порядке, установленном законодательством Российской Федерации”

[2, Ст. 20].

Таким образом, для проведения общественной экологической экспертизы

необходимо наличие зарегистрированной общественной организации, устав

которой предусматривает возможность проведения общественной

экологической экспертизы. Если организация не зарегистрирована или не

имеет необходимого пункта в уставе, то для того, чтобы организовать

экспертизу, ей придется пройти регистрацию в установленном порядке,

дополнить устав или объединить свои усилия с другой общественной

организацией, устав которой предусматривает возможность осуществлять

соответствующую деятельность. Особо отметим, что Закон не требует от

общественной организации никакой специальной лицензии на право

проведения общественной экологической экспертизы.

Напомним, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона “Об

экологической экспертизе” [2], общественные объединения (организации),

осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право

участвовать в государственной экологической экспертизе в качестве

наблюдателей. Эту возможность не следует упускать из виду, поскольку

это наиболее действенная возможность участия в государственной

экологической экспертизе, которую данный закон предоставляет

общественности.

Регистрация общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза должна быть официально

зарегистрирована. Только после этого имеет смысл запрашивать

документацию и добиваться участия наблюдателей в государственной

экспертизе. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы

определяется статьей 23 Закона. Регистрация осуществляется в органах

местного самоуправления (городской или районной администрации) на

основании заявления от общественной организации (объединения),

организующего общественную экологическую экспертизу. Заявление

составляется в произвольной форме и должно содержать следующие

сведения:

1. Наименование и юридический адрес общественной организации

(объединения), организующего общественную экологическую

экспертизу;

2. Характер предусмотренной уставом деятельности;

3. Сведения о составе экспертной комиссии;

4. Сведения об объекте общественной экологической экспертизы;

5. Сроки проведения экспертизы.

Следует помнить, что неправильно составленное заявление может повлечь

за собой отказ в регистрации общественной экологической экспертизы.

Возможный вариант заявления о регистрации общественной экологической

экспертизы приведен в Приложении 1. Орган местного самоуправления в

семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной

экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в

его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической

экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано,

считается зарегистрированным [2, Ст. 23].

В государственной регистрации заявления об организации общественной

экспертизы может быть отказано, если:

1. Общественная экологическая экспертиза ранее дважды проводилась в

отношении данного объекта;

2. Объект экспертизы содержит сведения, составляющие

государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

3. Порядок государственной регистрации общественной организации

(объединения) не соответствует установленному порядку;

4. Устав общественной организации (объединения), проводящего

экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20

настоящего Закона (природоохранная деятельность не является

приоритетной или проведение общественных экологических экспертиз

не является уставной деятельностью) [2, Ст. 24].

Для того, чтобы общественная экологическая экспертиза имела

полновесное общественное звучание, необходимо соблюдать перечисленные

выше требования. Часть из них легко выполнима. Так, например,

отсутствие зарегистрированной общественной организации, как отмечалось

выше, не является непреодолимым препятствием.

Наиболее серьезные препятствия для регистрации общественной экспертизы

и получения необходимой документации связаны с возможностью отказа на

том основании, что объект экспертизы содержит сведения, составляющие

охраняемую законом тайну. Также весьма вероятной является ситуация,

при которой общественная экспертиза будет легко зарегистрирована

местной администрацией, но проблемы такого рода возникнут при попытке

получения объекта экспертизы у заказчика. Эти вопросы рассматриваются

ниже (“Как получить объект экспертизы?”). Получение объекта

экологической экспертизы

Где получить объект экспертизы?

После того, как общественная экспертиза зарегистрирована,

целесообразно направить письмо в орган экологической экспертизы

(региональный или федеральный), который проводит государственную

экологическую экспертизу по данному объекту. В письме следует сообщить

о начале общественной экспертизы, а также попросить о включении в

государственную экспертную комиссию наблюдателей от общественной

экспертизы. Можно также просить о включении представителей

общественной экспертизы в государственную комиссию в качестве

экспертов, хотя законом соответствующее право не гарантировано. В этом

случае нужно указать, экспертом в какой области является предлагаемый

кандидат.

Кроме того, нужно направить письмо заказчику с просьбой о

предоставлении документации — объекта экспертизы.

Говоря о заказчике, Закон имеет в виду заказчика документации,

подлежащей экологической экспертизе. Заказчиком является

организация, которая оплачивает проектные работы. Заказчик также

оплачивает проведение государственной экологической экспертизы

[2, Ст. 28]. Следует, однако, отметить, что отношения

юридических лиц вокруг проекта могут быть достаточно сложными и

запутанными. Определить заказчика бывает непросто для человека,

непосвященного в детали проекта. Поэтому мы рекомендуем,

направляя письма в местную администрацию, а также в органы

экологической экспертизы, просить указать, кто является

заказчиком документации по данному проекту.

В ряде случаев общественные организации испытывают трудности при

получении объекта общественной экологической экспертизы, причем не

только по вине бюрократического аппарата. Часто общественные

организации запрашивают исходную документацию не в тех источниках.

Характерной ошибкой является стремление получить документацию в

органах местного самоуправления или проектных организациях.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона “Об экологической

экспертизе” [2], предоставление исходной документации является

ответственностью заказчика. Поэтому обращения в органы государственной

власти и местного самоуправления, в природоохранные органы и в

проектные организации обычно оказываются безуспешными. Разработчики

проектной документации чаще всего не имеют права предоставить

документацию общественности, поскольку, как правило, не являются

собственниками этой документации. Органы власти также не всегда

располагают нужной документацией. Поэтому официальный запрос нужно

направлять заказчику. Естественно, содействие органов власти и

природоохранных органов может облегчить процесс получения исходной

документации. Известны даже случаи, когда местная администрация или

органы государственной экологической экспертизы, не будучи обязаны

делать этого, тем не менее предоставляли необходимую документацию

общественной организации.

Как получить объект экспертизы?

Получение объекта экспертизы, с нашей точки зрения, является одной из

самых сложных задач общественной экологической экспертизы. Многое

зависит от того, какие именно документы будут выбраны в качестве

объекта экспертизы. Следует иметь в виду, что общественная

экологическая экспертиза поставлена здесь в сложное положение.

Объектом государственной экологической экспертизы является, как

правило, технико-экономической обоснование (ТЭО). В то же время

возможности общественности здесь ограничены: многие ТЭО могут

содержать сведения, отнесенные к государственной либо коммерческой

тайне, что может послужить предлогом для формального отказа в

государственной регистрации общественной экологической экспертизы или

в предоставлении объекта экспертизы (согласно статьям 21 и 24 Закона).

Бытует распространенная тенденция полагать, преуменьшая масштабы

проблемы, что законных оснований для отказа в предоставлении

документации, необходимой для проведения общественной экологической

экспертизы не существует. Основанием для такой точки зрения является

то, что, согласно ряду нормативных актов, сведения о состоянии

окружающей среды и загрязнениях не могут составлять ни

государственной, ни коммерческой тайны (Федеральный закон “О

государственной тайне” “Перечень сведений, которые не могут

составлять коммерческую тайну” ). К сожалению, все обстоит не так

просто в силу нескольких причин.

Общественная экологическая экспертиза коммунального объекта,

планируемого в г. Т., столкнулась с проблемой почти

неразрешимой: на запрос общественности о предоставлении

документации на общественную экологическую экспертизу, заказчик

(городской Фонд охраны природы) ответил отказом, мотивируя свои

действия содержащимися в ТЭО “ноу-хау и коммерческой тайной”.

Оспорить эти утверждения в судебном порядке, не располагая

оригинальными документами, не очень просто, а учитывая весьма

сжатые сроки любой общественной экологической экспертизы

(несоразмерных с длительностью любых судебных процессов) вообще

проблематично. Ситуация в г. Т. разрешилась благополучно

благодаря вмешательству органов государственной экологической

экспертизы: будучи хорошо знакомым с документацией

(подготовленной, кстати, весьма некачественно), председатель

отдела экспертизы счел возможным предоставить общественности том

“Оценка воздействия на окружающую среду”.

Несмотря на благополучное разрешение ситуации в г. Т., следует

отметить, что в общем виде эта задача однозначного ответа не имеет, и

действующая нормативно-правовая база оставляет большую степень

неопределенности, не выгодной, в конечном итоге, ни заказчикам, ни

государственным органам, ни общественности. Возникающие проблемы

обусловлены следующими моментами.

Во-первых, объектом экологической экспертизы являются не просто

сведения, информация, а конкретные документы. Кроме сведений о

состоянии окружающей среды, в документе содержится множество других

сведений и отнесение некоторых из них к государственной или

коммерческой тайне является препятствием для предоставления всего

документа.

Во-вторых, сведений, относящихся исключительно к окружающей среде,

может оказаться недостаточно для проведения полноценной экологической

экспертизы. Например, чтобы оценить масштаб будущих выбросов, могут

понадобиться сведения о мощности установки, которые сами по себе не

являются сведениями ни о состоянии окружающей среды, ни о ее

загрязнениях.

Отметим, что основанием для отказа в регистрации общественной

экспертизы (предоставлении документации) является наличие в объекте

экспертизы сведений, составляющих “охраняемую законом” тайну. Таким

образом, отказ возможен при наличии соответствующего законодательного

акта, которым определяется данная тайна и порядок отнесения к ней

сведений.

Так, вопросы, связанные с государственной тайной, регулируются

Федеральным законом “О государственной тайне” . Кроме того, существует

“Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне” , утвержденный

Указом Президента в соответствии с этим законом. Этот Перечень

содержит довольно подробный список соответствующих сведений, а также

определяет, в компетенции каких ведомств находится отнесение тех или

иных сведений к государственной тайне. Перечень является

исключительным, то есть сведения, не включенные в него, не могут быть

отнесены к государственной тайне.

В то же время вопросы, связанные с коммерческой тайной,

регламентированы в настоящее время гораздо менее детально. Это

порождает практику чрезвычайно широкого понимания коммерческой тайны и

произвольного отнесения к ней различных сведений. Определение

коммерческой тайны дается в Гражданском кодексе РФ:

“Информация составляет служебную и коммерческую тайну в случае,

когда информация имеет действительную или потенциальную

коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к

ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель

информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Сведения, которые не могут составлять служебную и коммерческую

тайну, определяются законом и иными правовыми актами” [5, Ст.

139, п. 1].

Согласно постановлению Правительства “О перечне сведений, которые не

могут составлять коммерческую тайну”, к коммерческой тайне, среди

прочих сведений, не могут быть отнесены сведения о загрязнении

окружающей среды, а также разного рода лицензии (“документы, дающие

право заниматься предпринимательской деятельностью”).

Тем не менее, этих положений недостаточно для того, чтобы

урегулировать отношения вокруг коммерческой тайны, порядок отнесения к

ней сведений и т.п. До тех пор, пока не принят закон о коммерческой

тайне, ситуация остается неопределенной, “недорегулированной”. И

здесь, на наш взгляд, существует противоречие между стремлением

законодателя создать механизм общественного участия в экологической

экспертизе и “лазейками”, которые Закон оставляет для заказчика при

нынешнем положении с коммерческой тайной.

На наш взгляд, возможны два пути разрешения этого противоречия в

законодательном порядке (или сочетание обоих путей).

1. Более детальное регламентирование ситуации, причем не только

путем принятия Закона о коммерческой тайне, но и путем,

например, четкого определения круга документов, которые должны

быть доступны общественности в процессе подготовки проекта и

проведения общественной экологической экспертизы. В странах с

развитым экологическим законодательством это противоречие

решается путем обязательной подготовки заказчиком отдельного

документа, доступного всем заинтересованным лицам и

организациям. Документ этот довольно обширен и отражает основные

результаты оценки воздействия на окружающую среду. В некоторых

странах существует рекомендованный формат такого документа.

Документ, кроме прочего, содержит резюме, написанное языком,

понятным неспециалисту.

2. Закрепление права экспертов на доступ к документации под их

персональную ответственность за сохранение конфиденциальности.

Как нам кажется, подобный подход был бы уместен и в случае,

когда объект экспертизы содержит сведения, отнесенные к

государственной тайне. (Известен прецедент, имевший место еще до

принятия Федерального закона “Об экологической экспертизе”,

когда группа экспертов с необходимой формой допуска проводила

общественную экспертизу на закрытом объекте в связи с

перспективой расширения деятельности). Конечно, в этом случае

широкая общественность не сможет получить доступ к деталям

проекта; тем не менее, такое решение представляется разумным

компромиссом между соображениями конфиденциальности и

необходимостью общественного контроля за принятием экологически

значимых решений.

В нынешней же правовой ситуации можно дать следующие рекомендации на

случай отказа в предоставлении документов со ссылкой на коммерческую

тайну:

. Занимать активную позицию — пытаться обратить существующую

неопределенность в свою пользу. При получении отказа со ссылкой

на коммерческую тайну следует просить сообщить, на основании

какого нормативного акта информация отнесена к коммерческой

тайне, кем принято такое решение и т.п.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5