Как организовать общественную экологическую экспертизу

основе полезно оформить соответствующие соглашения, отражающие эту

ситуацию. В противном случае возможно возникновение взаимного

непонимания и конфликтных ситуаций между участниками процесса

экспертизы.

Подготовка сводного заключения

Отдельным этапом работы комиссии является подготовка сводного

заключения на основе частных заключений. Речь идет как о “формальном”

объединении нескольких заключений в один связный документ, так и о

“содержательном” объединении, когда сводное заключение содержит

выводы, которые прямо не содержатся ни в одном из частных. Это

последнее может подразумевать интерпретацию того, что означают те или

иные технические результаты в нетехническом (например, социальном)

контексте, формулировку выводов, которые можно сделать на основе

совместного рассмотрения нескольких частных заключений и т.п. Если

первую задачу может выполнить любой член комиссии или организации,

проводящий экспертизу, обладающий навыками технического писателя, то

“содержательным” объединением должен заниматься, главным образом,

руководитель комиссии. Заметим, что подобное объединение выполнить тем

легче, чем лучше было организовано взаимодействие экспертов в процессе

экспертизы. Кроме того, в сводное заключение могут и должны войти

выводы и разумные предложения, не вошедшие в частные заключения, но

прозвучавшие на заседаниях комиссии, в процессе работы с

общественностью и т.п. Важно проследить за тем, чтобы ни одно из таких

предложений не было потеряно.

Отметим, что как по характеру аргументов, так и по стилю изложения,

заключение должно быть достаточно сухим документом. Сильные

эмоциональные высказывания в тексте заключения, как правило, снижают

эффективность воздействия документа на государственные органы. Даже

отдельные недостаточно обоснованные суждения дадут оппонентам

общественности повод поставить под сомнение заключение в целом. Более

подробно содержание заключения обсуждается в разделе “Результат

общественной экологической экспертизы”.

Общественная экологическая экспертиза и общественность

Информационные аспекты взаимодействия с общественностью

Отдельным направлением деятельности, которому обязательно должно быть

уделено внимание в ходе общественной экспертизы является организация

взаимодействия с широкой общественностью. При этом исключительно

важным является организация двустороннего потока информации.

1. Федеральный закон “Об экологической экспертизе” обязывает известить

население о начале общественной экологической экспертизы, а затем о

результатах ее проведения . Лучше всего сделать это через средства

массовой информации. Но это, конечно, является только необходимым

минимумом. Открытость процесса соответствует духу общественной

экспертизы. В конечном счете, общественная экспертиза является

единственным закрепленным в законе механизмом доступа общественности к

информации о ходе государственной экспертизы. Следует стремиться к

тому, чтобы этот доступ носил действительно общественный характер, не

замыкаясь в рамках одной организации. Поэтому мы настоятельно

рекомендуем, объявляя о начале общественной экспертизы, указать

контактный телефон или адрес, по которому представители общественности

на протяжении всего процесса общественной экспертизы смогут связаться

с проводящей ее организацией. Чем шире население оповещается о

проведении экспертизы, тем больше вероятность получить от него

реальную поддержку. Например, в зоне воздействия намечаемого объекта

может проживать квалифицированный специалист, который добровольно

примет участие в работе экспертной комиссии. Известен случай, когда в

финансировании общественной экологической экспертизы принимал участие

владелец сети магазинов, попадавших в такую зону.

2. Как показывает наш опыт, общественность, в том числе и не

структурированная в экологические организации, часто служит источником

информации, получить которую другими способами бывает не всегда

просто. Эта информация может относиться к самым разным аспектам

состояния окружающей среды, например, информация об имевших место

экологических нарушениях, об исследованиях, проведенных ранее, о

неучтенных факторах воздействия на окружающую среду, и особенно о

различных социальных проблемах, возникающих в связи со сложившейся

экологической ситуацией или с намечаемой деятельностью. Так, нормально

организованная процедура консультаций с общественностью может дать

экспертной комиссии исключительно важный материал, добыть который

другим способом зачастую затруднительно.

Конкретные формы взаимодействия с общественностью могут быть

различными. Это может быть присутствие представителей населения,

других организаций на заседаниях экспертной комиссии; разного

рода консультации с общественностью; общественные слушания.

Здесь следует отметить, что общественные слушания не являются

необходимой компонентой общественной экологической экспертизы, и

не следует слишком сильно отождествлять два процесса —

общественные слушания и общественную экологическую экспертизу.

Более того, общественные слушания являются необходимой

составляющей процесса ОВОС, обязательной для крупных и опасных

объектов (см. выше). Этот процесс проводится заказчиком до

представления проектной документации на экологическую

экспертизу, в процессе ее подготовки. Если же на экологическую

экспертизу в составе материалов ОВОС не представлены материалы

обсуждения проекта с общественностью, это является достаточным

основанием для возвращения проекта на доработку и требования

проведения общественных слушаний за счет заказчика. Точно так же

сбор, детальный анализ и обработка предложений общественных

организаций и населения по экологическим аспектам реализации

проекта, возможным альтернативам не входит в задачи общественной

экспертизы.

Приступая к организации общественных слушаний в рамках

общественной экологической экспертизы, следует четко

сформулировать цель этих слушаний. Такой целью может служить

информирование местного населения, широкой общественности, всех

заинтересованных лиц о намечаемой деятельности, сбор

дополнительной информации для экспертной комиссии,

информирование о результатах общественной экологической

экспертизы.

Как организовать взаимодействие

Нам представляется, что наиболее рациональным способом организации

взаимодействия с общественностью в процессе общественной экологической

экспертизы является формирование специальной группы поддержки

(комиссии, координационного центра), созданной на время проведения

общественной экологической экспертизы специально с целью обеспечения

информационного обмена между экспертной комиссией и населением. Эта

группа, состоящая из нескольких добровольцев (представителей населения

и общественных организаций региона), должна работать между заседаниями

общественной экологической экспертизы, отвечать на вопросы населения,

протоколировать их предложения и доводить их до сведения экспертов.

Безусловно, такая группа поддержки должна формироваться из людей,

пользующихся доверием как среди населения региона, так и экспертов,

входящих в состав комиссии.

Формирование такой группы поддержки, на наш взгляд, может

способствовать решению сразу двух задач — более эффективному

вовлечению местной общественности в процесс общественной экологической

экспертизы и обеспечению независимости экспертной комиссии от внешнего

давления. Даже в случае общественной экспертизы небольшого масштаба,

когда нет необходимости или возможности организовать специальный

координационный центр, порядок взаимодействия с общественностью в ходе

экспертизы должен быть спланирован тем или иным образом.

Как показывает наш опыт, во время проведения экспертизы “конфликтных”

проектов, экспертная комиссия может испытывать сильное давление со

стороны населения или общественных организаций. Если взаимодействие с

ними не организовано специальным образом, это давление в ряде случаев

может сильно затруднить или даже парализовать работу экспертной

комиссии. В других случаях экспертная комиссия может попасть под

влияние общих настроений и занять позицию, близкую к позиции “адвоката

от общественности”, трактующего любое обстоятельство в пользу

подзащитного. Следует заметить, что такая позиция, несмотря на ее

человеческую понятность, в конечном счете может сыграть против

интересов той же общественности.

В одной из общественных экологических экспертиз, проводившихся в

г. М., экспертная комиссия составила заключение, в котором все

доводы общественности были рассмотрены с особой тщательностью, в

то время как все аргументы, приводившиеся заказчиком, вообще не

были приняты во внимание. Такой подход создал основу для весьма

ощутимой тенденциозности в общем тоне заключения общественной

экологической экспертизы. Более того, несмотря на многократные

настоятельные попытки заказчика выступить с докладом на

заседании общественной экологической экспертизы (что не

противоречит устоявшимся правилам проведения экологической

экспертизы и согласуется с регламентом проведения,

государственной экологической экспертизы), им в этом было

отказано. Абсолютная категоричность общего вывода (не допустить

строительства!) завершила общую картину. В результате при

рассмотрении материалов общественной экологической экспертизы на

заседании государственной экологической экспертизы

государственные эксперты не смогли всерьез опереться на

общественное заключение и не утвердили его. Другими словами,

подобный “адвокатский” стиль в конечном итоге сыграл против

общественности, отстаивавшей через общественную экологическую

экспертизу свои интересы. Усилия инициативной группы,

потраченные время и деньги оказались напрасными.

Полезным может оказаться разделение функций между экспертной комиссией

и общественной организацией, организующей общественную экологическую

экспертизу. Важной функцией общественной организации, проводящей

общественную экологическую экспертизу, должно стать взаимодействие с

населением и другими общественными организациями, а при необходимости

— оказание им содействия в формулировании своих взглядов в отношении

экологических последствий намечаемой деятельности.

Общественная экологическая экспертиза и другие действия общественности

Хорошо организованное взаимодействие, широкое и регулярное

информирование населения о ходе общественной экологической экспертизы

будет всегда способствовать повышению активности заинтересованных

слоев населения, в том числе и не попавших в поле деятельности

общественных организаций. При этом следует быть готовым к тому, что не

все формы этой активности будут укладываться в рамки общественной

экологической экспертизы. Тем не менее, такая активность, безусловно,

является полезной не только с точки зрения общих перспектив

общественного участия, но и в связи с конкретным объектом.

Напомним, например, что, независимо от проведения общественной

экспертизы, Закон предоставляет гражданам и общественным организациям

право направлять в письменной форме специально уполномоченным

государственным органам в области экологической экспертизы

аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой

хозяйственной и иной деятельности. При этом уполномоченный орган

обязан направлять гражданам (организациям) материалы о рассмотрении

этих предложений в процессе государственной экологической экспертизы .

Мы полагаем, что даже в случае проведения общественной экспертизы

может оказаться целесообразным использовать этот канал общественного

участия независимо от нее. Подобные предложения могут также

вырабатываться на общественных слушаниях, связанных с общественной

экспертизой. Мнения, позиции и предложения могут формулироваться в

процессе работы с общественной организацией, проводящей экспертизу, и

затем использоваться помимо процедуры общественной экспертизы.

Вообще, опыт проведения общественной экологической экспертизы

показывает, что экспертиза оказывается успешной только тогда, когда

она проводится в комплексе с другими действиями общественности.

Общественная экспертиза редко достигает результата “прямым” образом,

когда заключение представляется в органы госэкспертизы и оказывает

влияние на окончательное решение государственной экспертной комиссии,

хотя и такие случаи имеют место.

В Читинской области общественность организовала общественную

экологическую экспертизу проекта золоторудного месторождения

Алханай. Геологоразведка была начата в месте, представлявшем

религиозную ценность. Общественная экологическая экспертиза

показала экологическую и социально-культурную недопустимость

реализации проекта в этом месте, а также ее экономическую

нецелесообразность. Государственная экологическая экспертиза.

рассмотрев материалы общественной экологической экспертизы,

утвердила ее заключение и признала выводы полностью

обоснованными.

В других случаях эффект может не быть столь явным. И тем не менее,

проведение общественной экспертизы позволяет собрать и

систематизировать информацию о проекте, установить, на каких решениях

и разрешениях основана возможность осуществления проекта. Качественно

выполненный независимый анализ проекта позволяет сформулировать

квалифицированные рекомендации или же аргументы против осуществления

проекта. Независимо от судьбы заключения в органах госэкспертизы, это

позволяет сделать более точными, направленными и обоснованными

дальнейшие действия общественности. Добротное заключение,

представленное в органы, выдавшим необходимые разрешения, может

заставить их пересмотреть свою позицию.

Например, Дума г. Троицка, учитывая мнение общественности и

представленное заключение общественной экологической экспертизы,

отменила ряд прежних решений, делавших возможным строительство

мусороперерабатывающего завода (высокотемпературная переработка

ТБО). Отметим, что в ходе этой экспертизы для городских

депутатов были организованы слушания, в которых приняли участие

члены экспертной комиссии. Параллельно с этим Минздрав РФ, куда

также было направлено заключение, образовал собственную

экспертную комиссию, которая отклонила проект строительства

завода.

Инициативная группа жителей п. Коренево, используя материалы

ОЭЭ, добилась судебной отмены решения о землеотводе под проект

“рекультивации” отработанного карьера (служивший населению

местом отдыха затопленный карьер предполагалось, в соответствии

с проектом, превратить в место захоронения твердых отходов).

Благодаря ряду общественных мероприятий было отменено решение о

строительстве в г. Сергиевом Посаде завода по переработке

высокотоксичного ракетного топлива. Помимо общественной

экспертизы здесь проводился массовый сбор подписей против

осуществления проекта, организовывались публикации в СМИ.

Материалы общественной экспертизы были направлены в Совет

безопасности РФ.

Таким образом, общественная экологическая экспертиза может и должна

быть тесно увязана с другими мероприятиями. При этом важно отметить,

что общественной экспертизе принадлежит совершенно определенное место

среди других форм общественного участия, и попытка вывести ее за эти

пределы, например, организовывать кампании протеста или сбор подписей

в рамках экспертизы, может лишь снизить ее эффективность.

Заключение экспертизы должно быть основано на “твердых” аргументах

научного, инженерного и юридического характера. Как уже отмечалось,

следует избегать доводов, недостаточно обоснованных или имеющих

эмоциональную окраску — это снижает авторитет заключения и ставит под

сомнение все его выводы. Разумеется, это не препятствует направлению в

те же государственные органы различных писем, собранных подписей,

обращений, в том числе и эмоционального характера. Такие обращения

могут и должны ссылаться на выводы заключения экспертизы, цитировать

его, но эта деятельность должна осуществляться не в рамках экспертизы,

а “рядом” с ней.

Довольно сложным является вопрос об отражении общественного мнения в

материалах общественной экологической экспертизы. Безусловно,

отношение общественности к проекту является одним из факторов,

влияющих на допустимость осуществления проекта. Вполне возможно

считать одной из важных функций общественной экспертизы донесение

общественного мнения до государственной экспертной комиссии. Тем не

менее, выражение общественного мнения по поводу намечаемой

деятельности не является ни единственной, ни основной задачей

общественной экспертизы. Любая экологическая экспертиза является

прежде всего объективным и беспристрастным анализом фактов и

документов. Заключение, основанное только на общественном мнении,

окажется неубедительным для государственной экспертизы и многих

независимых читателей данного документа, а потому неэффективным.

Действия общественности в целом могут оказаться значительно

более эффективными, если удастся найти влиятельных противников

проекта, или тех, чьи интересы связаны с возможностью какой-либо

альтернативы этому проекту. Такие союзники могут быть найдены

как среди государственных структур, так и в предпринимательском

секторе. При этом общественной организации следует избегать

отождествления с такими союзниками. Не исключено, что, добившись

с ее помощью отмены одного проекта, они приступят к

осуществлению другого, столь же неприемлемого, ссылаясь при этом

на “общественное мнение”.

Функции руководителя экспертизы и организации, проводящей экспертизу

На основе предыдущего обсуждения можно подытожить функции руководителя

экспертизы. К этим функциям относятся:

. выработка (и при необходимости корректировка) стратегии

проведения экспертизы;

. приглашение, в случае необходимости, дополнительных экспертов

(по согласованию с организацией, проводящей экспертизу);

. постановка технических заданий перед экспертами (по согласованию

с организацией, проводящей экспертизу);

. обеспечение взаимодействия между экспертами;

. проведение заседаний экспертной комиссии;

. подготовка (или руководство подготовкой) сводного заключения.

Более общая, но, пожалуй, важнейшая задача руководителя, которую

необходимо принимать во внимание при выполнении любой из перечисленных

функций, — обеспечение целостности и согласованности всего процесса

общественной экологической экспертизы.

К функциям организации, проводящей экспертизу, относится:

. регистрация экспертизы;

. получение необходимых документов, связанная с этим переписка;

. подбор руководителя, формирование экспертной комиссии;

. взаимодействие с государственной экологической экспертизой

(подбор и направление наблюдателей, передача заключения

общественной экспертизы);

. создание условий для работы экспертной комиссии (например,

обеспечение помещения для заседаний);

. заключение договоров с экспертами, оплата их труда (если

эксперты работают не на общественных началах);

. организация работы с общественностью;

. решение вопросов, связанных с финансированием экспертизы.

Специального обсуждения заслуживает вопрос, в какой степени

общественная организация должна принимать участие в руководстве

экспертизой после того, как назначен ее руководитель. Как нам

представляется, организации следует участвовать в принятии ключевых

решений, определяющих стратегию экспертизы — прежде всего, в подборе

дополнительных экспертов и постановке перед ними заданий. Может

оказаться полезным выработать вместе с руководителем “рамочное”

техническое задание на проведение экспертизы. С другой стороны, хотя в

момент “первичного” формирования комиссии руководителя официально не

существует, полезно обсудить состав комиссии и направления ее работы с

потенциальным руководителем.

Результат общественной экологической экспертизы

Результатом общественной экологической экспертизы является Сводное

заключение — итоговый документ, отражающий точку зрения экспертной

комиссии (или организации, проводящей экспертизу) в отношении объекта

экологической экспертизы (проекта строительства хозяйственного

объекта, проекта программы, законопроекта и т.д.).

Как должно быть составлено Сводное заключение и на какие вопросы оно

должно отвечать? Действующие нормативные акты регламентирует этот

вопрос только для государственной экологической экспертизы. В

соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”,

заключение государственной экологической экспертизы может быть

положительным или отрицательным. Положительное заключение является

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5