Как организовать общественную экологическую экспертизу

Как организовать общественную экологическую экспертизу

Как организовать общественную экологическую экспертизу

Работа: студента 781гр. эколого-географического факультета ТюмГУ

Залялова Руслана Салиховича

Содержание:

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И НОРМАТИВНАЯ БАЗА

Что такое общественная экологическая экспертиза?

Экспертизой чего является экологическая экспертиза?

Содержание экологической экспертизы

Презумпция потенциальной экологической опасности

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

Государственная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза

КАК ОРГАНИЗОВАТЬ ОБЩЕСТВЕННУЮ ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ЭКСПЕРТИЗУ

Регистрация общественной экологической экспертизы

Получение объекта экологической экспертизы

Где получить объект экспертизы?

Как получить объект экспертизы?

Формирование экспертной комиссии

Требования к комиссии

Порядок формирования комиссии

Работа экспертной комиссии

Этапы работы экспертной комиссии

О независимых исследованиях

Организация взаимодействия между экспертами

Постановка заданий перед экспертами

Подготовка сводного заключения

Общественная экологическая экспертиза и общественность

Информационные аспекты взаимодействия с общественностью

Как организовать взаимодействие

Общественная экологическая экспертиза и другие действия

общественности

Функции руководителя экспертизы и организации, проводящей экспертизу

Результат общественной экологической экспертизы

Правовые и процедурные аспекты

Качество документации по экологическому обоснованию проекта

Оценка допустимости реализации проекта

Выводы и рекомендации

После общественной экологической экспертизы

Финансирование общественной экологической экспертизы

Заключение. Экологическая экспертиза — слишком поздно!

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1. Вариант заявления о регистрации ОЭЭ

Приложение 2. Вариант письма в органы экологической экспертизы

Приложение 3. Вариант письма заказчику с просьбой предоставить

документацию

Приложение 4. Техническое задание на проведение ГЭЭ

Что такое общественная экологическая экспертиза?

Понятие общественная экологическая экспертиза возникло в конце 80-х

годов и быстро получило широкое распространение.

Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под

независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные

способы получения и анализа информации (экологический мониторинг,

оценка воздействия на окружающую среду, независимые исследования и

т.д.)1. Очень часто говорилось об экологической экспертизе природного

комплекса или действующего предприятия. Такое толкование этого понятия

само по себе вполне обосновано — слово экспертиза в русском языке

обозначает глубокий анализ явления, строящийся на ранее накопленном

опыте.

Однако в настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза

определено законодательно. Впервые этот термин появился в Федеральном

законе “Об охране окружающей природной среды” (1991 г.). Более

подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и

общественная, регламентируется Федеральным законом “Об экологической

экспертизе” (далее в тексте — Закон) [2], который вступил в силу в

конце 1995 г.

В Федеральном законе “Об экологической экспертизе” дается следующее

определение:

“Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой

хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и

допустимости реализации объекта экспертизы в целях

предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой

деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними

социальных, экономических и иных последствий реализации объекта

экологической экспертизы” [2, Ст. 1].

Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной [2,

Ст. 4].

В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она

проводится по инициативе граждан и общественных организаций

(объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления

общественными организациями (объединениями)... [2, Ст. 20].

Экспертизой чего является экологическая экспертиза?

Иногда говорят об экспертизе проектируемого хозяйственного объекта, об

экспертизе деятельности существующего предприятия или об экспертизе

экологических последствий этой деятельности.

В действительности, согласно Закону, любая экологическая экспертиза

является экспертизой конкретной документации, например, технико-

экономического обоснования, проекта международного соглашения или

обоснования заявления о выдаче лицензии.

В соответствии с Законом [2, Ст. 11, 12, 21], объектами

государственной экологической экспертизы являются (список приводится

в сокращении, полный список объектов экспертизы содержится в

соответствующих статьях Закона):

. проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера,

. проекты комплексных и целевых федеральных программ,

. проекты генеральных планов развития территорий,

. все виды градостроительной документации (например, генеральный

план, проект застройки),

. проекты схем развития отраслей народного хозяйства,

. проекты межгосударственных инвестиционных программ,

. проекты комплексных схем охраны природы РФ, схем охраны и

использования природных ресурсов (в т.ч. проекты

землепользования и лесоустройства, материалы, обосновывающие

перевод лесных земель в нелесные),

. проекты международных договоров,

. материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности,

способной оказать воздействие на окружающую среду,

. технико-экономические обоснования и проекты строительства,

реконструкции, расширения, технического перевооружения,

консервации и ликвидации организаций и иных объектов

хозяйственной деятельности, независимо от их сметной стоимости,

ведомственной принадлежности и форм собственности,

. проекты технической документации на новую технику, технологию,

материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги.

Кроме собственно объекта экспертизы, на государственную экологическую

экспертизу представляются:

. положительные заключения и (или) документы согласований органов

федерального надзора и контроля с органами местного

самоуправления, получаемых в установленном законодательством

Российской Федерации порядке;

. заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту

государственной экологической экспертизы в случае его

рассмотрения указанными органами и заключений общественной

экологической экспертизы в случае ее проведения;

. материалы обсуждений объекта государственной экологической

экспертизы с гражданами и общественными организациями

(объединениями), организованных органами местного самоуправления

[2, Ст.14].

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении

тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за

исключением объектов, сведения о которых составляют государственную,

коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну [2, Ст. 21].

Таким образом, независимые исследования экологической и социальной

ситуации, при всей их важности и полезности, общественной

экологической экспертизой все же не являются. Нельзя говорить об

экспертизе уже существующего предприятия2 (но возможна экспертиза

проекта его реконструкции или обосновывающей документации на продление

или получение лицензии на определенный вид деятельности).

Любая экологическая экспертиза, в том числе общественная, предполагает

работу с предпроектной и проектной документацией, проектами планов,

программ, договоров и другой обосновывающей документации, причем на

завершающей стадии ее подготовки.

Содержание экологической экспертизы

Из законодательного определения следует, что целью экологической

экспертизы является предупреждение возможных неблагоприятных

воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и связанных с

ними социально-экономических и иных последствий. При этом определение

экологической экспертизы как “установления соответствия намечаемой

деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации

объекта экспертизы” носит довольно общий характер. Отметим однако, что

в Законе говорится о соответствии требованиям и допустимости

реализации — то есть допустимость реализации не сводится только к

соответствию требованиям (установленным нормам и правилам).

Несколько более подробно содержание экологической экспертизы

развернуто в “Положении о порядке проведения государственной

экологической экспертизы” [8]. Хотя Положение относится только к

государственной экспертизе, данное место представляет собой

конкретизацию статьи Закона, которая дает общее определение

экологической экспертизы, а потому относится как к государственной,

так и к общественной экспертизе.

Итак, согласно Положению, экологическая экспертиза должна установить:

1. Соответствие намечаемой деятельности требованиям нормативных

актов по вопросам охраны окружающей среды;

2. Полноту оценки масштабов воздействия намечаемой деятельности на

окружающую среду;

3. Допустимость намечаемой деятельности с точки зрения безопасности

окружающей среды;

4. Достаточность предусмотренных проектом мер по охране окружающей

среды [8, п. 15].

Презумпция потенциальной экологической опасности

Следует обратить особое внимание на второй из перечисленных пунктов —

о полноте оценки воздействия на окружающую среду.

Согласно Закону, экологическая экспертиза основывается на принципе

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой

хозяйственной или иной деятельности [2, Ст. 3]. Это означает, что

обязанностью заказчика (“хозяина” намечаемой деятельности; см. ниже

раздел “Где получить объект экспертизы”) является прогноз воздействия

намечаемой деятельности на окружающую среду и обоснование допустимость

этого воздействия. Заказчик также обязан предусмотреть необходимые

меры по защите окружающей среды и именно на нем лежит бремя

доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности.

При этом такие прогнозы и обоснования, а также описание мер по защите,

должны в явном виде входить в состав документации, представляемой на

экспертизу. Согласно Закону, необходимым условием приема документации

на государственную экологическую экспертизу является наличие в ее

составе материалов оценки воздействия намечаемой деятельности на

окружающую среду. Вообще говоря, в обязанности организации, проводящей

экспертизу, не входит предсказание этих воздействий. Отсутствие или

неполнота таких материалов служит основанием для возвращения

материалов заказчику на доработку. Исходя из этого, “Положение о

порядке проведения государственной экологической экспертизы”

устанавливает два вида отрицательного заключения — (а) заключение о

недопустимости реализации объекта экспертизы и (б) заключение о

необходимости доработки представленных материалов [8, п. 20] (конечно,

причиной возвращения на доработку может служить не только отсутствие

или неполнота материалов, связанных с оценкой воздействия на

окружающую среду).

Рискнем предположить, что в большинстве случаев изъяном документации

является именно неполный или некачественный прогноз воздействия

намечаемой деятельности на окружающую среду. Документация,

представляемая на экспертизу, редко содержит прямые противоречия с

существующими нормативами (хотя такие ситуации тоже возможны). С

другой стороны, при проведении экологической экспертизы часто в первую

очередь ищут именно несоответствия нормативам, уделяя меньшее внимание

качеству подготовки материалов по оценке воздействия. Поэтому именно

эти материалы заслуживает особого внимания при проведении общественной

(да и любой) экологической экспертизы.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

В соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”, на

государственную экологическую экспертизу представляется вся проектная

документация, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду

[2, Ст. 14]. Что такое оценка воздействия на окружающую среду?

Нормативное определение этому понятию дано в “Положении об оценке

воздействия на окружающую среду в РФ”, утвержденным Приказом № 222

Минприроды РФ от 18 июля 1994 г. [10]:

“Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета

экологических требований законодательства Российской Федерации

при подготовке и принятии решений о социально-экономическом

развитии общества.

ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия

необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных

неприемлемых для общества экологических и связанных с ними

социальных, экономических и других последствий реализации

хозяйственной или иной деятельности”.

Для крупных объектов (например, нефтедобывающих предприятий мощностью

более 500 тыс. т/год), а также для некоторых опасных объектов или

видов деятельности независимо от их масштаба (например, любых

химических или микробиологических производств) заказчик должен

организовать оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) в

соответствии со специальной процедурой. Эта процедура, также как и

список соответствующих объектов, регламентируются “Положением об ОВОС”

[10].

Вообще говоря, ОВОС в контексте этого Положения [10] не сводится

только к расчету параметров возможных воздействий на основе проектных

данных. Такой расчет — лишь одна из частей более широкого процесса.

Этот процесс, среди прочих составляющих, обязательно должен включать:

. рассмотрение разумных альтернатив намечаемой деятельности;

. выработку предложений по программе экологического анализа

(мониторинга), которая будет осуществляться после реализации

проекта;

. проведение общественных слушаний для всех объектов, кроме

“объектов специального назначения, информация о которых требует

конфиденциальности” (понятие “объекта специального назначения”,

на наш взгляд, может подразумевать объект только

государственной, но никак не коммерческой тайны — авт.) [10, п.

3.2].

Положение требует “широкий обзор (общественные слушания)”, требуемый

Положением [10, п. 3.2], подразумевающие не просто какие-то

мероприятия по взаимодействию с населением, а, как минимум, широкое

оповещение общественности о предстоящих слушаниях и возможность для

всех желающих принять в них участие.

Целью процесса ОВОС является выявление и учет экологических (а также

связанных с ними социальных и экономических) последствий реализации

проекта, причем на возможно более ранних этапах проектирования, когда

внесение изменений в проект менее болезненно для заказчика.

Хотя Положение об ОВОС является ведомственным документом

Госкомэкологии России, оно зарегистрировано в Министерстве юстиции и,

таким образом, имеет юридическую силу для всех ведомств, предприятий и

организаций вне зависимости от формы собственности.

Без материалов, документирующих проведенную процедуру ОВОС, проектная

документация не может быть принята на государственную экологическую

экспертизу [10, п. 1.7] — это и является механизмом, с помощью

которого органы, осуществляющие экспертизу, могут добиваться

выполнения Положения [10].

Отметим еще три момента:

. Процедура ОВОС организуется и финансируется заказчиком

(инвестором) [10, п. 4.1].

. Для объектов, не включенных в перечень обязательных,

“целесообразность проведения ОВОС определяется органами

исполнительной власти субъектов РФ по представлению

территориальных органов Минприроды РФ” [10, п. 1.3].

. Если ОВОС для объекта не проводилась (объект не включен в

перечень обязательных), документация, представляемая на

экспертизу, тем не менее должна содержать материалы оценки

воздействия на окружающую среду [2, Ст. 14; 9, п. 1.4].

Более подробно процесс оценки воздействия описан в части 1 “Оценка

экологического воздействия и экологическая экспертиза” книги Эколайн.

Современные механизмы экологического регулирования. — М.: Социально-

Экологический Союз. — в печати.

Государственная экологическая экспертиза

Приводимые ниже сведения о государственной экологической экспертизе

могут оказаться полезными для общественных объединений и граждан — и

не только в связи с общественной экологической экспертизой.

Государственная экспертиза проводится уполномоченными органами: на

федеральном уровне — Департаментом государственной экологической

экспертизы Госкомэкологии России, на уровне субъектов федерации —

соответствующими подразделениями областного (республиканского)

Комитета по охране окружающей среды.

Разделение полномочий между органами государственной экологической

экспертизы федерального уровня и уровня субъектов федерации

определяется статьями 11 и 12 Закона на основании масштаба и значения

хозяйственных объектов (видов деятельности).

К сожалению, существующие нормативные акты предоставляют немного

возможностей для участия общественности в государственной экспертизе.

Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в

области экологической экспертизы

1. Граждане и общественные организации (объединения) в области

экологической экспертизы имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим

Федеральным законом общественной экологической экспертизы

хозяйственной и иной деятельности, реализация которой

затрагивает экологические интересы населения, проживающего на

данной территории;

направлять в письменной форме специально уполномоченным

государственным органам в области экологической экспертизы

аргументированные предложения по экологическим аспектам

намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от специально уполномоченных государственных органов в

области экологической экспертизы, организующих проведение

государственной экологической экспертизы конкретных объектов

экологической экспертизы, информацию о результатах ее

проведения;

осуществлять иные действия в области экологической экспертизы,

не противоречащие законодательству Российской Федерации.

2. При подготовке заключения государственной экологической

экспертизы экспертной комиссией государственной экологической

экспертизы и при принятии решения о реализации объекта

государственной экологической экспертизы должны рассматриваться

материалы, направленные в экспертную комиссию государственной

экологической экспертизы и отражающие общественное мнение [2,

Ст. 19].

Больше прав в связи с государственной экологической экспертизой имеют

органы местного самоуправления (городские и районные администрации, а

также представительные органы соответствующего уровня). Эти права

могут оказаться полезными для общественных организаций, имеющих

налаженные отношения с этими органами.

Уполномоченные органы обязаны предварительно информировать органы

местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий [2,

Ст. 7, 8] (это важно, потому что никаких механизмов предварительного

информирования общественности о ходе государственной экспертизы в

Законе не предусмотрено).

Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления в области

экологической экспертизы

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области

экологической экспертизы на соответствующей территории

относятся:

делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в

заседаниях экспертных комиссий государственной экологической

экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации

этих объектов на соответствующей территории и в случае

возможного воздействия на окружающую природную среду

хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой

административно-территориальной единицей;

принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по

вопросам экологической экспертизы на основании результатов

общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений

общественных экологических организаций (объединений) и движений,

информации об объектах экологической экспертизы;

организация общественных обсуждений, проведение опросов,

референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной

деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

организация по требованию населения общественных экологических

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5