Бюджет

оценивается со стороны успешности достижения цели программы.

С введением в действие программно-целевого метода формирования бюджета

заметно изменяется характер обговора государственной политики. Акцент

переносится с контроля за исполнением обязательств на обеспечение

эффективности. Разработки политики сосредотачивают свое внимание на том,

что получает общество за эти средства, которые оно тратит. Вместо того

чтобы ставить вопросы, правильно ли тратятся средства при исполнении

бюджетного плана, поднимаются реже вопросы о том, насколько хорошо тратятся

средства при достижении целей государственной политики.

Можно привести небольшой пример для того, чтобы стало понятно понятие

программно-целевого метода составления бюджета. Министерство охраны

здоровья является одним из главных распорядителей бюджетных средств в

большинстве стран, и оно, как правило, выполняет целую сеть различных

программ в сфере охраны здоровья. Поддержка и улучшение здоровья населения

является всеобъемлющим заданием этого Министерства. Чтобы исполнить это

задание министерство реализует и финансирует различные программы в сфере

охраны здоровья. Например, это может быть иммунизация населения, медико-

санитарное образование и развитие больничной сети. Чтобы оценить

эффективность работы Министерства, оно, как правило, собирает и сообщает

статистические данные о состоянии здоровья, также данные об уровне

продолжительности жизни и заболеваемости на различные болезни, которые

показывают насколько эффективно используются программы, которыми оно

опекается. Кроме того, по отдельным программам устанавливаются

специфические показатели эффективности. В случае иммунизации, например,

целью может быть вакцинация 80 процентов населения новой вакциной на

протяжении последующих трех лет. При установлении таких ориентиров

бюджетные запросы могут быть сформулированы в плане ресурсов, которые были

бы необходимы для достижения таких показателей, и руководители программ

могли бы отвечать за их результаты.[36, C. 60-67]

Как показывает приведенный выше пример, разработка показателей

эффективности является важным компонентом программно- целевого метода

формирования бюджета, и эти показатели могут приобретать различные формы.

Как правило, для каждой программы разрабатываются показатели трех типов. С

помощью показателей затрат оценивают бюджетные ресурсы, направленные на

программу, и критерием эффективности в это случае являются традиционные

показатели исполнения бюджетного плана. С помощью показателей выхода

оцениваются товары и услуги, которые предоставляются «на выходе» исполнения

программы. И, наконец, с помощью показателей следствия оцениваются широкие

результаты программы в свете их влияния на благосостояние народа. Например,

в случае указанной выше программы вакцинации таким показателем может быть

уменьшение заболеваемости на определенную болезнь.

Разработка надежных показателей эффективности, как правило,

осуществляется главным распорядителем средств, который исполняет программу.

Роль Министерства финансов заключается в утверждении показателей,

разработанных распорядителем бюджетных средств для обеспечения их

соответствия политике Министерства, хотя и не исключены такие случаи, когда

оно может предоставить помощь в выборе соответствующих показателей. В

рамках этого процесса распорядитель средств должен также разработать

плановые показатели по каждому показателю эффективности, чтобы обосновать

свои расходные запросы. Поскольку каждый распорядитель бюджетных средств

должен придерживаться расходного «потолка», он должен будет создать

внутренние консультационные процедуры, которые дозволят ему согласовать

свои возможности достижения избранных плановых показателей с суммой

средств, предусмотренных в бюджете.

Главный распорядитель средств отвечает также за установление и

реализацию процедур, которые должны использоваться при оценке

эффективности, которую будет осуществлять Министерство финансов в пределах

своей контрольной функции. Эти задачи будут требовать от главного

распорядителя бюджетных средств, предоставление данных, которые

характеризуют «выход» программы, необходимых для осуществления оценки.

Некоторые из этих данных могут быть собраны в ходе отчетности о работе

подконтрольных главному распорядителю средств учреждений, которые

предоставляют услуги. Отчетность этого типа может играть решающую роль в

определении того, эффективно или нет, предоставляются услуги. Для получения

других данных в некоторых случаях придется осуществлять опрос домохозяйств,

которые исполняются государственной статистической службой. Независимо от

происхождения данных (внутреннего или внешнего), все они имеют существенное

значение для создания новой системной культуры оценки эффективности.

Согласно международной методологии и практики зарубежных стран система

планирования бюджета на основании программ - это система принятия решений

относительно разработки, анализа, внедрения программ и распределения

ресурсов. Она включает такие три основные этапа:

1. Стратегическое планирование- определение и прогнозирование долго- и

среднесрочных целей, для достижения которых необходимо направить

деятельность органов власти, и разработку стратегии мероприятий и

механизмов их реализации. Обязательным элементом этого этапа является отбор

перечня соответствующих направлений и задач, исходя из финансовых

возможностей. Это в основном определяется в виде программных и прогнозных

документов органов власти. В Украине к таким программным и прогнозным

документам Правительства относятся Программа деятельности Кабинета

Министров Украины, Государственная программа экономического и социального

развития на среднесрочный период.

2. Формирование программ – разработка, анализ и отбор программ,

которые необходимо реализовывать главным распорядителям бюджетных средств,

для достижения целей, определенных на этапе стратегического планирования в

программных и прогнозных документах. На этом этапе главные распорядители

разрабатывают программы, которые они должны реализовывать в соответствии с

программным и прогнозными документами Правительства, определяют четкие

цели, конкретные задачи и сроки относительно их реализации (однолетние или

многолетние программы). То есть, каждое министерство, другой орган

исполнительной власти должны иметь проект четкого плана своей деятельности

на краткосрочный (1 год) и среднесрочный (от 3 до 5 лет) периоды, которые

состоят из отдельных программ.

3. Составление бюджета – определение и анализ ресурсов, необходимых

для реализации программ и достижения поставленных целей, и оценка ожидаемых

результатов. На этом этапе главный распорядитель средств на основании плана

своей деятельности на кратко- и среднесрочный период более четко

распределяются человеческие, материальные и другие ресурсы, которые

необходимы для исполнения определенной программы, исчисляет их стоимостную

оценку, и приводит в соответствие с возможностями бюджета. В результате

предоставляется бюджетный запрос Министерству Финансов для включения

соответствующей программы в бюджет. При этом, объем расходов на

соответствующую бюджетную программу определяется исходя из результатов

работы главного распорядителя в прошлых и текущих годах, оценки плана его

деятельности на кратко- и среднесрочные периоды в соответствии с

программными и прогнозными документами Правительства, ожидаемых результатов

программы на плановый и последующий годы, и граничного объема расходов

главного распорядителя, доведенного Министерством финансов.

Одна бюджетная программа может исполняться лишь одним главным

распорядителем средств и не имеет аналогов. При этом, расходы

государственного бюджета на реализацию государственных целевых программ,

которые имеют многоотраслевой характер или предусматривают исполнение

несколькими центральными органами исполнительной власти могут

предусматриваться для каждого главного распорядителя и назначается на ту

часть мероприятий государственной целевой программы, которую

непосредственно должен осуществлять такой главный распорядитель. Вместе с

тем, бюджетные программы могут быть сопоставимыми между собой по отдельным

признакам (по принадлежности к одному распорядителю, одному подразделу

функциональной классификации, а также по направлению деятельности и так

далее). Например, можно сравнивать объемы расходов на программы повышения

квалификации в разных министерствах и их результативность.

Бюджетная программа по своему содержанию должна относиться к одному

разделу функциональной классификации, но в отличие от функции, которая

является общей категорией, что, определяет определенное направление

деятельности государства, бюджетная программа должна иметь четко

определенную цель и задачи отдельного главного распорядителя и давать

возможность разрабатывать показатели измерения ожидаемого результата в

процессе ее реализации. При этом, само название бюджетной программы должно

вмещать основную сущность направлений затрат бюджетных средств. Например,

программа «Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших

учебных заведениях» относится к одной функции «Образование» и под функции

«Высшее образование», а ее название раскрывает основное содержание

программы (мероприятия).

Во время определения бюджетной программы необходимо четко понимать

главным распорядителям, каким образом измерять результаты реализации такой

программы. Например, это может быть количество (объем) конечного продукта

или услуги. В тоже время, цель программы может быть слишком сложная и не

поддаваться количественному определению. В таком случае под «результатом»

можно понимать:

- возможность эффективно выполнять свои функции;

- непосредственный продукт (товары или услуги);

- полезность для общества или отдельных категорий населения от

получения конечного продукта;

- количество или вид категории населения – получателей конечного

продукта;

- изменения, к которым может привести реализация бюджетной программы.

Это в свою очередь требует разработки показателей результативности.

Использование результативных показателей расходов бюджета будет иметь

важное значение для планирования бюджетных программ, экономичность и

продолжительность программы, ее необходимость и действительную

ответственность поставленной цели, а также даст возможность сравнивать

бюджетные программы по годам, и, в конечном счете – отобрать наиболее

эффективные программы при распределении бюджетных ресурсов. Подготовка

информации по показателям результативности может быть очень сложной,

поскольку эту информацию можно будет сложно собирать, а в некоторых случаях

может просто не существовать методов для ее сбора. Не обращая внимания на

то, информация по показателям результативности является очень важной для

того, чтобы определить, достигают ли программы поставленных целей.

Показатели результативности группируют по таким типам:

- показатели затрат;

- показатели продукта (выхода);

- показатели эффективности;

- показатели результата (хотя показатели качества могут быть наиболее

сложным типом результативных показателей, они являются наиболее

полезными, поскольку они сосредоточены на конечной цели, для

которой существует программа).[37, C. 125-129]

Таким образом, подводя итоги вышесказанного, можно сказать, что

программно-целевой метод в бюджетном процессе вообще включает такие

основные элементы:

- определение общей цели программы; задач программы на краткосрочный

период; направлений деятельности, которые обеспечивают реализацию

программы;

- среднесрочное бюджетное планирование (при определении расходов на

бюджетную программу на плановый год каждый главный распорядитель

должен оценивать необходимые и возможные бюджетные ресурсы для ее

внедрения в следующих за планированных годах, ожидаемый результат и

влияние от внедрения бюджетной программы в плановом году на объем

соответствующих расходов в следующие периоды);

- разработка приоритетов бюджетных программ главными распорядителями

в полном соответствии с основной целью деятельности такого главного

распорядителя в соответствии с законодательством;

- определение ответственного за исполнение бюджетной программы в

системе главного распорядителя, каким может быть или структурное

подразделение министерства, или подведомственный ему орган, или не

бюджетная организация, которая непосредственно управляет

исполнением такой бюджетной программы и несет ответственность за

результаты ее реализации;

- разработка критериев оценки и анализа результативности бюджетной

программы относительно объемов затрат, конечного продукта,

эффективности и качества;

- регулярный отчет главных распорядителей по достигнутым результатам

в процессе внедрения бюджетных программ;

- формирование и утверждение бюджетных назначений главным

распорядителям в разрезе бюджетных программ;

Преимущества программно-целевого метода:

1. Дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что

тратятся бюджетные средства;

2. Обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по

последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на

этапе планирования цели и выполнены ли задачи;

3. Требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку

устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие

показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели,

которые отличаются от изначально определенных целей;

4. Упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя

относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого

расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его

системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает

ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением

ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его

деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными

программами;

5. Дает возможность повысить эффективность распределения и

использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и

целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей

информированности относительно конкретной бюджетной программы;

6. Дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов

бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение

исключительно с целью составления сводных бюджетов.

Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета

сосредотачивает внимание на результатах достижениях деятельности

правительства и его структур он позволяет усилить деятельность

государственного сектора. В аналитическом плане он внедряется в бюджетный

процесс, важными элементами анализа, обращая внимание на расходы и

поступления. Этот анализ является инструментом оценки проектов, который

обеспечивает, чтобы в бюджетной сфере осуществлялись и вводились в действие

только те проекты, выгоды от которых (которые могут быть определены

количественно) будут превышать расходы на них. Однако, поскольку во многих

случаях выгоды государственного сектора являются нематериальными по своей

природе (для примера можно вспомнить национальную безопасность), во многих

сферах бюджетного сектора применять анализ расходов и выгод от них

непросто. В таких случаях, когда выгоды трудно оценить количественно,

вместо этого нередко применяется менее сильный критерий эффективности, а

именно критерий эффективности расходов. Анализ эффективности расходов

требует от разработчиков политики государственного сектора искать такой

метод достижения того или иного уровня «выхода» бюджетного сектора, который

связан с самыми меньшими затратами.

Практика заказа услуг на договорной основе является важным примером

того, как во многих странах применяется критерий эффективности расходов.

Правительство отвечает за предоставление общественных услуг, но это не

совсем означает, что он должен обязательно предоставлять эти услуги сам. Во

многих случаях например когда идет речь о вывозе мусора, бывает дешевле, а

именно эффективнее, со стороны затрат, заказать предоставление таких услуг

в частном секторе. Программно-целевой метод составления бюджета, как

правило, требует, чтобы главные распорядители бюджетных средств проводили

анализ эффективности расходов, связанных с осуществлением ими мероприятий

которые повышают эффективность бюджетного сектора.

Кроме этих прямых преимуществ, относительно эффективности, программно-

целевой метод составления бюджета дает некоторые непосредственные выгоды

государственному сектору, обеспечивать ответственность руководства

бюджетного сектора за последствия своей работы. При программно-целевом

методе составления бюджета существуют очень сильные стимулы для

руководителей бюджетного сектора, которые способствуют к применению более

эффективных методов руководства, поскольку их награда и перспективы

продвижения по службе более тесно связаны с их возможностью – достичь четко

определенных целей поставленных программно-целевым бюджетом.

Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета

формирует систему отчетности и оценки работы, он обеспечивает высший

уровень прозрачности утверждения решений в государственном секторе. По

программно-целевому методу составления бюджета как общество в целом, так и

законодательная ветвь власти могут получить значительно более четкую

картину того, что и как делают главные распорядители бюджетных средств, а

также насколько хорошо они выполняют свои задачи. Эта более четкая картина

в свою очередь помогает созданию такого климата, для разработки политики в

котором, становится возможным принимать значительно более рациональные

финансовые решения относительно уровня и состава расходов бюджета.

К тому же программно-целевому методу составления бюджета присуще

повышать эффективность бюджетного процесса как такового. Если установлены

цели программно-целевого метода составления бюджета, главные распорядители

бюджетных средств не могут не предоставлять более дисциплинированные

запросы на средства с более подробным обоснованием того, что лежит в основе

этих запросов. Это дозволяет Министерству финансов с большей точностью

определить. Соответствует ли бюджетный запрос цели той или иной бюджетной

программы.[26, C. 64-69]

Элементы программно-целевого метода, которые применяются в бюджетном

процессе Украины:

- введение форм бюджетных запросов, в которых предусматривается

обязательное определение главными распорядителями основной цели

деятельности, главных задач на плановый год, а также анализ

результатов, достигнутых в прошлом году, и ожидаемых результатов в

текущем году, обоснование распределения граничного объема по

функциям и направлениям деятельности;

- наличие отдельных названий кодов функциональной классификации,

которые применяются для одного главного распорядителя, и по своему

признаку могут считаться названиями бюджетных программ;

- предоставление возможности перераспределения главными

распорядителями своих расходов с целью учета их приоритетности.

Основными задачами программно-целевого составления бюджета при

формировании бюджета на 2002 год является следующее:

- разработка программной классификации расходов государственного

бюджета (то есть определение перечня бюджетных программ) и на их

основе формирование проекта государственного бюджета на 2002 год;

- усовершенствование форм бюджетного запроса на 2002 год и

соответствующее обеспечение качественного его заполнения главными

распорядителями;

- распределение бюджетных программ по приоритетам главными

распорядителями;

- применение элементов среднесрочного бюджетного планирования;

- определение результативных показателей бюджетных программ;

- разработка перечня показателей бюджетных программ;

- разработка перечня показателей отчетности главных распорядителей.

Пересмотр программной классификации и разработка программной

классификации является первоочередным этапом дальнейшего постепенного

внедрения программно-целевого метода и составление проекта государственного

бюджета на 2002 год в целом.[30, C. 26-27]

Одновременно с разработкой программной классификации расходов

государственного бюджета возникла необходимость пересмотреть функциональную

классификацию расходов бюджета для приведения его в соответствие с

международными стандартами.

Хотя введенная в декабре 1997 года бюджетная классификация Украины в

значительной степени была приближена к международным стандартам, но по

многим параметрам она уже на то время им не соответствовала. Например,

действующая бюджетная классификация состоит из 25 разделов (новыми

международными стандартами предусмотрено 10 разделов), среди которых

отдельные вообще не определяют общей функции государства. Подразделы

действующей функциональной классификации вмещают элементы ведомственной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8