Эволюция центральных представительных органов власти в России

имевшие цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на

предварительном съезде. Уездный избирательный съезд землевладельцев выбирал

выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие

представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно

значительный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Польши) ценза

не требовалось, по устанавливалась сложная четырёхстепенная система

выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах —

уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей

(у казаков — от станиц) выборщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское

избирательное собрание, где каждая курия выбирала установленное законом

число членов Государственной думы. Крупные города получили право выбирать

членов в Думу от городской буржуазии непосредственно на городских

избирательных собраниях.

Характеризуя булыгинскую Думу, В. И. Ленин называл ее совещательным

учреждением «представителей помещиков и крупной буржуазии, выбранных под

надзором и при содействии слуг самодержавного правительства»; сам

избирательный закон В. И. Ленин называл «издевательством над идеей

народного представительства». Большевики призывали массы к активному

бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии.

Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания,

установления Временного революционного правительства, перерастания

революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская политическая

забастовка в октябре) сорвали выборы и созыв булыгинской Думы. В манифесте

17 октября царизм был вынужден обещать созыв законодательной Думы с

расширенным представительством.

Специальное совещание в Царском селе подготовило дополнительный

избирательный закон, который был утвержден царем 11 декабря 1905 г.— в

самый разгар декабрьского вооруженного восстания в Москве. Этот закон давал

избирательные права и рабочим; для этого в каждой губернии создавалась

рабочая курия. Для рабочих были установлены трехстепенные выборы. Право

голосовать получили рабочие (мужчины) с предприятии, насчитывающих от 50 до

1000 человек; они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприятия

избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабочих. Уполномоченные

всей губернии собирались на губернское собрание уполномоченных от рабочих,

на котором выбирали выборщиков.

По новому избирательному закону были расширены и избирательные права

мелкой буржуазии. По городской курии в число избирателей включались мелкие

ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры.

Несмотря на эти дополнения, избирательный закон давал полное

преимущество господствующим классам России: из общего числа выборщиков в

Государственную думу 7211 человек помещики и крупная буржуазия имели 4249

выборщиков, или 58%.

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по

делам о выборах» создавался специальный аппарат: губернские, уездные и

городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников,

представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и

земств. Председательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства

юстиции — председатели окружных судов, уездные члены окружных судов и пр.

Деятельностью избирательных комиссий руководило особое делопроизводство по

выборам в Думу, созданное в аппарате Министерства внутренних дел.

Организационное устройство Государственных дум всех созывов

определялось «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г.

5.2 Учреждение Государственной думы

Издание Октябрьского Манифеста потребовало пересмотра ранее

подготовленных положений (учреждения) о Государственной Думе, ибо оно

рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стесненный в своих

правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки

и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался

глубокий след от ее первоначального законо-совещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как-то: Основных Законов (в новой редакции

апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, заключалась и провозглашении и

закреплении исключительных прав Императора как высшей законодательной

власти. «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения».

Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством

подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли

представляться на утверждение Императора. Такое участие обеих палат в

законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с

исключительно широкими правами Императора, за которым был и законодательный

почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа

Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли Императора, за которым

было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право

Императора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных

обстоятельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного

обсуждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование

Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе — от

земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назначалась

царем. И, следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей

работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент

законодательства — право пересмотра Основных Законов Империи, которое было

полностью оставлено за Императором. Основные Законы превращались, грубо

говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной власти,

создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых

упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету

Министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые

подчинены по закону Правительствующему Сенату и, следовательно, все

ведомства, министерства Императорского двора, внешняя политика, армия и

флот — выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только

особа Государя, но и его послы, свитские генералы, гофмейстеры, обершенки и

камергеры.

«В развитие сих главных оснований — возвещал Манифест, предначертаны и

Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного

Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Учреждения Государственной

Думы».

Приведу важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по

оглашению их вызвали в обществе бурную реакцию.

«Учреждение Государственной Думы»

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных

предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных

Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в

Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением

Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о

выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока

полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же

указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их

перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки

подлежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и

Комиссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведомства,

устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется

присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.»

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период подготовки

законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена

во время петергофского совещания под председательством Императора в июле

1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и

повторена в феврале 1906 г. Тут просматривается не только преемственность в

законодательных актах. По существу, права Думы, названной теперь

законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы,

именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой суждений и

мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом

перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или

ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно

не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы Члена Государственной Думы во время ее сессии

должно быть испрошено предварительное разрешение Думы...

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится

суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх

того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издержки по

расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и

обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, должности Министров или

Главноуправляющих отдельными частями, не получают упомянутого суточного

довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31,

устанавливала, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения,

дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми

сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из казны

ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных

правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной

росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ,

требующих Высочайшего соизволения;

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в

гл. 6. Статья 34 учреждения предусматривала, что «Законопроекты или

вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими

отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же

поступают в Думу из Государственного Совета.

...39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать

министры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в

голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к Министрам и

Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно

касающимися рассматриваемых ею дел...

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать

присутствие в заседаниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых,

посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них

мест, с соблюдением установленных правил. От Председателя Думы зависит

разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в заседаниях Общего

ее Собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет

изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных

для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего

Собрания Государственной Думы, кроме заседаний закрытых, имеют право

присутствовать члены Государственного Совета, Сенаторы и особы

Дипломатического Корпуса...

45. Отчеты о всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы

составляются Присяжными Стенографами и, по одобрении Председателем Думы,

допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы

положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права,

определенные для законосовещательного органа, перенесли механически на

новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация — это статья 50,

гласившая, что: «Законопроекты, не принятые Государственной Думой или

Государственным Советом, признаются отклоненными». Но главное — Дума была

лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к

обсуждению законопроектов, вносимых Советом Министров. Законодательная

инициатива Думы была строго ограничена. Даже в случае решения Думы о

желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума

не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право

сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства

готовить законопроект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама

начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа

контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться

данными исключительно из правительственных источников. И как показала

практика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет

думскую «законодательную» инициативу.

Положение о Думе определяло и общие принципы отношений Думы с

исполнительной властью.

«Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать Министры

и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они

имеют право только в том случае, если состоят членами Думы» (ст. 39).

Государственная Дума на основании ст. 40 Учреждения могла обращаться к

Министрам и Главноуправляющим за разъяснениями, непосредственно касающимися

рассматриваемых ею дел. Министры и Главноуправляющие имели право отказаться

от предоставления Думе своих разъяснений по таким предметам, «кои, по

соображениям государственного порядка, не подлежат оглашению. Равным

образом Министры и Главноуправляющие должны быть выслушаны в заседаниях

Думы каждый раз, когда они о том заявят».

Важное значение имела и ст. 33, которая гласила: «Государственная Дума

может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями,

подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу

таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и

установлений, действий, кои представляются незакономерными». Ст. 58-60

регламентировали порядок отношений Думы и министров по работе с

законопроектами. Главное, что Дума не могла запретить действия Министерства

Императорского двора, иностранных дел, военного и морского министров.

Практика вскоре показала, что председатель Совмина мог, ссылаясь на эту

статью, отказаться отвечать на запросы депутатов. Да и отдельные министры

при желании могли сослаться на соответствующие статьи «Учреждения Госдумы»

и отказаться отвечать на депутатские запросы. С другой стороны, министры

сохраняли возможность контролировать законотворческую работу Думы даже в

порядке думской инициативы (очень ограниченной).

Ссылаясь на эти статьи, министры отказывались предоставлять в Думу

материалы, необходимые для подготовки проектов в думских комиссиях, и даже

препятствовали Думе запрашивать необходимую им информацию из

внеправительственных источников.

Одним словом, в «Учреждении Госдумы» отношения между Думой, с одной

стороны, и исполнительной властью, с другой, определялись так, что ставили

Думу в полную зависимость от правительства даже в области ее

непосредственной деятельности. Правительство, как власть исполнительная,

вообще не подлежало ответственности перед народными представителями. Оно

оставалось чисто императорской властью.

В конечном счете, как показала практика, бесправие Думы определяло во

многом бесправие правительства, ставшего к концу думской эпохи пешкой в

руках придворной камарильи. Только сильный парламент может создать сильную

авторитетную исполнительную власть. Бессилие парламента (Думы) ставит и эту

ветвь власти в полную зависимость от авторитарных структур, присваивающих

функции главы государства, законодательной, исполнительной и даже судебной

власти. Отметим и то, что депутаты Думы принимали специальную присягу

(торжественное обещание), текст которой гласил: «Мы, нижепоименованные,

обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности

членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня

верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу

Всероссийскому и помятуя лишь о благе и пользе России, удостоверение чего

своеручно подписуемся».

Рупором научной общественности по поводу всего комплекта думских актов

выступил журнал «Право». И с весьма критических позиций.

В редакционной статье «Конституция 20 февраля» журнал едко оценил эти

акты. «Они перемешаны положениями, которые на каждом шагу грозят

конфликтами между правительством и обществом, которые грозят свести на нет

дальнейшую мирную работу». Начатая с угрозы кровопролития статья и

заканчивалась на весьма минорной ноте: «акты 20 февраля, даровавшие стране

Конституцию, не обратили мрачных будней правительственной реакции в

радостный праздник торжества свободы и справедливости. Этот праздник надо

еще завоевать». Радикальные и оппозиционные (кадеты) силы сходились в те

дни в требовании-кличе: «Долой самодержавие!»

Орган, назвавший царский Манифест Конституцией, возмущен, что «монарх

сохраняет титул самодержца» и отсылает читателя к статье в предыдущем

номере (тоже, кстати, редакционной) «Конституционная Россия и

самодержавие», где этот клич «Долой самодержавие!» фигурирует в качестве

пугала и где было заявлено, что «самодержавие обозначает неограниченность

власти государя». Статья оспаривала мнение тех, кто считал, что титул

Императора как самодержца может быть сохранен. «Право» считало, что

сохранение самодержавия создает новый повод для дальнейшего кровопролития.

Довольно междоусобий, довольно крови! Журнал считал такой ответ

«единственно ценным».

Через неделю, напоминая читателю об этом «единственном» заявлении,

обосновывая лозунг устранения самодержавия, этот журнал заявлял: «титул

теряет свое реальное значение. Мы теперь имеем самодержавие без содержания

и конституцию без названия — одна ненормальность дополняет логически другую

/.../ В акте под угрозой исключения для всех членов Думы и Гос.Совета

вводится «обещание перед Всемогущим Богом «хранение» верности Самодержцу

Всероссийскому /.../ обязательность этого торжественного обещания (клятвы -

А. С.) даже усилена сравнительно с положением Думы 6 августа (т.е.

совещательной - А. С), которое не устраивало никакой санкции для случаев

отказа дать таковое. В этом вопросе законодатель обнаруживал «опасную

любовь к архитектурным украшениям в духе древней старины». Что можно

сказать по поводу этого залпа по Зимнему дворцу? Верно отметив

противоречивое сочетание авторитарных и народопредставительных тенденций в

Конституции 20 февраля, автор публикации в «Праве» допускал поразительную

односторонность, если не предвзятость. Огульное отвержение титула

самодержавного государя в условиях России мало что объясняло.

Еще Карамзин Н.М. замечал, что титул «самодержавный» изначально

являлся выражением и единства русской земли, целостности, и суверенности

державы Российской. Легитимное выражение проблемы целостности России

сохраняло всю свою значимость и в XX веке: и в его начале, и в конце.

Вопрос об оценке постепенных преобразований власти современниками не

мог быть однозначным. Он и сегодня не имеет окончательного ответа. И разве

события 1905 года не обозначили реальную угрозу распада государства?! Остро

стоял и вопрос суверенности. Нельзя согласиться с юристом «Права» в том,

что и «настаивать на этом было бы делом совершенно праздным, ибо самого

вопроса о вассальном характере России ни у кого не возникает. Ивану III

надо было бы как-нибудь выразить и подчеркнуть свою независимость.

Современная Россия в этом нимало не нуждается»4. Удивительная несуразность!

Иначе этот тезис «Права» не назовешь. Ведь писалось-то в дни, когда еще не

стерлась память о несправоцированной японской агрессии, гибели флота,

потере половины Сахалина, вынужденного отречения от исторических прав на

Курилы (а это свободный выход в океан). Обстановка диктовала остроту

вопроса о суверенитете и единстве.

Конечно, Сахалин далеко, но земля-то нашенская, предками освоенная.

Важен принцип, прецедент. Не случайно к Витте, как творцу Портсмутского

Мирного договора с Японией, за территориальные уступки приклеилось прочно

прозвище «граф Полусахалинский».

Редакционная статья далее оспаривала провозглашенное «Конституцией 20

февраля» ограничение прав Думы, лишение ее права вносить изменения в

Основные законы и пересматривать положение о Думе и Госсовете. Эти

ограничения, справедливо заметил журнал, не вытекали из существа

конституционного образа правления. Как «современное новшество» журнал

определил учреждение Государственного Совета. Ведь в Октябрьском Манифесте

о нем речи не было.

Вместе с тем, Государственный Совет верно был определен в журнале как

«послушное орудие в руках Верховной власти», который «донельзя затруднит

деятельность Государственной Думы». Это опасение полностью оправдалось.

Общая оценка «Конституции 20 февраля» содержалась в следующем резюме:

«Манифест 17 октября установил две задачи для учреждения Думы; законы

впредь не должны издаваться без ее согласия, Думе должен быть предоставлен

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9