Развитие государственных внебюджетных фондов в России в современных условиях

Таким образом, в первой главе исследована сущность социального страхования в России и выявлено, что система социального страхования - это один из институтов социальной защиты в условиях рыночной экономики, призванный обеспечить реализацию права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности (или отсутствия таковой от рождения), потери кормильца, безработицы.

Можно отметить, что социальное страхование, как часть системы социальной защиты населения, представляет собой систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального или социального положения работающих граждан вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных социальных страховых рисков. В отличие от социальной помощи, когда нуждающийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за счет других лиц) по программам социального страхования, финансовыми источниками выплат и услуг являются специализированные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных.

В работе рассмотрены различные понятия и исследованы причины создания внебюджетных фондов. Из всего множества определений, на мой взгляд, наиболее точное и полноценное приводится в Бюджетном Кодексе, согласно которому «государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь». Главной причиной возникновения внебюджетных фондов в России явилась необходимость выделить чрезвычайно важные для общества расходы в специальную группу и финансировать их самостоятельными источниками доходов. Также описаны цели, задачи и функции Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и Фондов обязательного медицинского страхования (Приложения 1, 2). Основными источниками формирования денежных средств внебюджетных фондов являются специальные налоги и сборы, средства из бюджета, кредиты и займы, доходы от размещения свободных средств т.д. Роль и значение этих фондов, обеспечивающих относительную бесперебойность большинства социальных выплат вне зависимости от состояния государственного бюджета, трудно переоценить, поскольку их деятельность затрагивает интересы миллионов россиян, с ее результатами напрямую связана эффективность социальной политики государства.

2. Состояние и современные условия развития внебюджетных социальных фондов России

2.1 Исторические предпосылки организации и развития социального страхования России

Внебюджетные фонды имеют прямое непосредственное отношение к системе обязательного социального страхования, так как они выполняют основные функции в области социального страхования и финансируют мероприятия по социальному развитию. Исходя из этого, для анализа развития внебюджетных фондов рассмотрим исторические предпосылки развития и организации социального страхования в России.

Ретроспективный анализ развития социального страхования в России охватывает временной период с начала XX в. и до наших дней. В работе были выделены следующие 3 основных периода исследования:

1 этап: начало ХХ в. - вторая половина ХХ в.- принятие первых законов о социальном страховании; объектом страхования является преимущественно городское население;

2 этап: 60-е- 90-е гг. ХХ в. - создание внебюджетных социальных фондов; охват системой социального страхования всех слоев населения;

3 этап: конец 90-х - начало ХХI в. - утверждение новых законов; совершенствование системы социального страхования;

1 этап. Основы обязательного социального страхования в стране были заложены принятием Третьей Государственной Думой в 1912 г. законов «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении Присутствий по делам страхования рабочих» (32, с.8). Финансирование осуществлялось за счет взносов предпринимателей и работников. Страхование от несчастных случаев осуществлялось только за счет предпринимателей. Рабочими органами страхования на местах являлись больничные страховые кассы и страховые товарищества, которые существовали на предприятиях с числом рабочих не менее 200. Для обслуживания рабочих более мелких предприятий создавались кассы на кооперированных началах. До революции в России действовало несколько тысяч страховых касс. В центре эту работу проводил Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях - Страховые присутствия.

Первые российские законы о социальном страховании не предусматривали всех рисков утраты заработка, не охватывали наемных работников отдельных отраслей хозяйства и целых регионов страны. Пособие при нетрудоспособности назначалось в размере от половины до двух третей заработка и выплачивалось только с четвертого дня болезни. Пособие по беременности и родам выдавалось в течение шести недель работницам, проработавшим на данном предприятии не менее трех месяцев.

Октябрьская революция внесла в жизнь свои коррективы, новшества не обошли и социальное страхование. Руководители страны считали, что законы Третьей Государственной Думы не отвечали интересам рабочих. Однако полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято. Существовавшие законы были заменены Положением о социальном обеспечении трудящихся, утвержденным декретом СНК в октябре 1918 г. Этот документ не только обозначил круг выплат, но и определял размеры пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по безработице и пенсий по инвалидности. Однако в условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи Положение не получило необходимого развития. Обеспечение трудящихся осуществлялось, в основном, в виде натурального продовольственного и вещевого довольствия (56, с.14).

Система социального обеспечения, финансируемая, главным образом, из государственного казначейства, просуществовала до 1921 г., когда с переходом к новой экономической политике и введением хозрасчета на государственных предприятиях назрела необходимость возврата к той системе социального страхования, элементы которой были обозначены в первых декретах. Мотивировалось это тем, что в новых условиях государство не является единственным собственником промышленности и не должно нести все бремя обеспечения всех работающих по найму.

По декрету СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере 25% средней зарплаты. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до 1/2 средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы (76, с.24). В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования твердо бронированы и не могут быть использованы на какие-либо другие цели. Тариф по всем видам страхования составлял 28,5% от фонда оплаты труда. Для социального страхования по временной нетрудоспособности, материнству и детству выделялось от 6 до 9%; на лечебную помощь работающим - от 5 до 7% от фонда оплаты труда (73, с.59). Кроме обычных тарифов существовали льготный и поощрительно-карательный, применение которых зависело от степени опасности и вредности условий производства.

В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделялось вопросам профилактического и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетическое питание, детские сады и ясли, молочные кухни).

Союзный совет социального страхования обладал довольно широкими полномочиями. Он рассматривал и утверждал разработанные инструкции и положения в развитии действующих законоположений, касающихся страхования отдельных категорий работников, порядка взимания страховых взносов, применения действующих тарифов к отдельным видам страхования и размеров страхового обеспечения; разъяснял законодательство о социальном страховании; устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и др. Этим Советом в 1925 г. был утвержден первый список профессиональных заболеваний.

В 1933 г. произошла очередная реорганизация социального страхования «сверху». Наркомтруда (НКТ) СССР был ликвидирован, а его функции переданы Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС), который фактически стал частью государственного аппарата. В ведение профсоюзов были переданы вопросы социального страхования и пенсионного обеспечения.

На предприятиях работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечения путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы стали также заниматься вопросами охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы. Таким образом, профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций (37, с.31).

Серьезный недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда, он не должен был сам добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со всего коллектива, эта заинтересованность пропала.

Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто приносил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы (44, с.59). Страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог.

В это время понятие социального страхования понималось чрезвычайно широко. Ставился вопрос не просто о денежной, но о практической помощи при наступлении страхового случая. В создавшихся условиях социальное страхование утратило свои характерные особенности и превратилось в социальное обеспечение. Смещение этих понятий распространилось и на действующее законодательство. Получалось, что социальная помощь, находясь в ведении профсоюзов и государства, как двух различных гарантов обеспечения конституционных прав, финансировалась только из средств госбюджета (46, с.33).

Система социального страхования строилась в соответствии с социально-экономическими принципами построения государства. Поэтому для нее были характерны следующие базовые положения: всеобщий охват рабочих и служащих; обязательное финансирование из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть государственного бюджета; предоставление определенным категориям трудящихся ряда льгот.

Важным моментом при ретроспективном обзоре развития системы социального страхования в России может считаться то, что объектом внимания было преимущественно городское население. В отношении крестьянства, наиболее многочисленного в то время, эти функции осуществлялись в урезанном виде - в форме трудовой помощи при запашке полей и уборке урожая.

2 этап развития социального страхования начинается с 1964 г., когда принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». В последующие 5 лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, а отличия в положении рабочего и колхозника практически исчезают. В 1970 г. Постановлением Совета Министров СССР и Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов социальное страхование колхозников обеспечивается за счет взносов колхозов в центральный союзный фонд в размере 2,4% от фонда оплаты труда (37, с.108). А с 1989 г. вводится и единая для всех система пенсионного обеспечения. В этот же период государственное социальное страхование распространено и на членов других кооперативов, получивших довольно широкое развитие после принятия в 1988 г. закона о кооперативах. Им были охвачены все граждане, работающие в религиозных организациях, включая священнослужителей.

Специфической чертой советской модели социальной деятельности была система двойного подчинения и контроля - со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. В организационном плане социальное страхование в этот период продолжало развиваться по пути, начало которому было положено в 30-е гг. Именно тогда были сформированы взаимоотношения между бюджетом социального страхования, профсоюзным бюджетом и средствами «хозяйственников».

На 2 этапе общество сталкивается с перестройкой, начавшейся в России в конце 1980-х гг. Она принесла кардинальные изменения во все сферы жизни общества. Естественно, новые исторические обстоятельства вызвали изменения в организации и финансировании социального страхования. Первая попытка реорганизации старой системы социального страхования связана с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 г. «О совершенствовании финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение» (70, с.59). В соответствии с этим документом с 1 января 1991 г. образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере разработан, но его средства уже не включались в состав государственного бюджета. В 1990 г. был принят союзный, а затем, через полгода - российский Пенсионный фонд, как отдельный от государственного бюджета автономная система (финансово-кредитная организация).

3 этап развития социального страхования России является результатом десятилетнего реформирования системы, сформировавшейся в условиях централизованного, планового управления, при активном участии общественных фондов потребления и уравнительных принципов распределения. Процесс реформирования еще не завершен. Принципиально важно выявить, в каком направлении пойдет дальнейшее развитие социального страхования.

Социальное страхование, как известно, является основной формой социальной защиты населения в странах с рыночной экономикой. Основные направления реформирования государственного социального страхования были определены в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., в соответствии с которой была в основном создана необходимая нормативная база социального страхования, сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования. Осуществлялось совершенствование системы страховых платежей и взносов, надежность и многоканальность их поступления, прежде всего на основе формирования механизма экономической заинтересованности работодателей в снижении страховых рисков. Финансовая устойчивость государственного социального страхования обеспечивалась путем усиления контроля за целевым расходованием страховых средств, своевременностью и полнотой их уплаты.

Система социального страхования России 90-х гг. ХХ в. основана на формировании в 1991-1993 гг. четырех государственных внебюджетных фондов: 1) пенсионного страхования, 2) страхования временной утраты трудоспособности, 3) медицинского страхования и 4) страхования по безработице. Эти фонды создали возможность для обеспечения государственных гарантий по всем социальным вопросам (в основном без крупных дотаций из государственного бюджета, даже если это и предусмотрено законом). Выплаты пособий, пенсий и других льгот из социальных фондов осуществляются в большей части за счет страховых взносов работодателей, доля которых за последние годы в доходах фондов составляла в среднем не менее 80% (60, с.63).

Государственные социальные внебюджетные фонды, аккумулируя значительные финансовые ресурсы, выполняют основную нагрузку по социальным выплатам населению. Анализ деятельности внебюджетных фондов свидетельствует о том, что они в целом прошли этап становления, их деятельность становится все более подконтрольной обществу. С середины 1990-х гг. возникла проблема стабилизации их финансового положения, связанная с действием целого ряда факторов (прежде всего, с отсутствием экономического роста, а также изменением возрастной структуры населения). У некоторых фондов появилась задолженность по обязательным социальным выплатам населению, одновременно растет задолженность перед социальными фондами со стороны плательщиков обязательных страховых взносов. По данным Госкомстата России, просроченная кредиторская задолженность только крупных и средних предприятий и организаций по платежам в социальные фонды составила на 1 октября 1998 г. 227 млрд. руб. (87, с.19), что превысило уровень всех планируемых поступлений в них в 1998 г.

Для этого периода также было характерно запаздывание бюджетного процесса в социальных фондах. Так, Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1997 год» был подписан Президентом РФ только 23 июня 1999 г., «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1998 год» - 14 июля 1999 г. и т.д. (61, с.47).

Тем не менее, к концу 1990-х гг. удалось создать предпосылки для стабилизации работы фондов на долгосрочной основе. В 1999 г. впервые за последние годы эти бюджеты были утверждены своевременно, что дает возможность законодательной власти осуществлять своевременный контроль за рациональным использованием средств.

Система государственного пенсионного страхования в России построена, как и в других странах, по принципу солидарности поколений. Страховые взносы для финансирования пенсий поступают в Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990 г. В 2000 г. работодатели уплачивали 28% от фонда оплаты труда или дохода, работающие граждане - 1% от заработной платы. Осуществляемое налоговое реформирование предусматривало отмену страхового взноса в 1% в Пенсионный фонд России работниками, а для организаций установлена регрессивная шкала (ставка налога снижается с 28 до 2% по мере роста налоговой базы фонда оплаты труда) (52, с.48).

С 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Его целью является создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами каждого застрахованного лица, обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке, развитие заинтересованности лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, упрощение порядка и ускорение процедуры назначения государственных трудовых пенсий. Пенсионный фонд России уже к сентябрю 1997 г. выдал около 1 млн. страховых свидетельств государственного пенсионного страхования (53, с.49), а полностью введение персонифицированного учета страховых взносов в ПФР во всех регионах России с охватом всех работающих граждан было завершено в 2000 г.

В последние годы прошлого столетия обострились финансовые проблемы пенсионного страхования, что приводило к периодической задержке выплат пенсий и постановке вопроса о переходе к накопительной системе пенсионного обеспечения. Пенсионный фонд испытывал большие трудности по сбору страховых взносов, необходимых для полного и своевременного финансирования выплаты пенсий. В 1999 г. накопленная просроченная задолженность предприятий и организаций по уплате страховых взносов в ПФР составила 129 млрд. руб. (86, с. 73). Подобная ситуация объясняется как объективными факторами (спад производства, взаимные неплатежи предприятий, выдача заработной платы работникам произведенной продукцией, ростом безработицы и т.д.), так и уклонением от уплаты страховых взносов различными негосударственными структурами. Важной проблемой является проведение реструктуризации задолженности Пенсионному фонду РФ.

Государственное страхование временной утраты трудоспособности, беременности и родов, рождения ребенка и в других случаях осуществляет Фонд социального страхования Российской Федерации. Страховые взносы уплачивают работодатели в размере 5,4% от фонда оплаты труда, при этом 90% от начисленных в Фонд денежных средств выплачиваются застрахованным лицам через бухгалтерии предприятий. Несмотря на сложности со сбором страховых взносов, Фонд социального страхования своевременно осуществляет необходимые страховые выплаты. При реализации регрессивной шкалы единого социального налога при условии, что величина налоговой базы фонда оплаты труда работника до 100 тыс. руб. (к которой относится преобладающая часть работников) тариф страховых взносов в Фонд социального страхования составляет 4 % (66, с.5).

Социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - вид социального страхования, введенный Федеральным законом № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (24 июля 1998 г.). До его принятия в России эти функции выполняла система индивидуального возмещения ущерба при утрате трудоспособности, представлявшая сложный механизм страховых и нестраховых методов. Она предусматривала только компенсацию пострадавшим материального ущерба и выплату льготных пенсий, но не осуществляла оплату лечения производственных травм и профессиональных заболеваний, а также проведения реабилитации пострадавших. Осуществление этого вида страхования возложено на Фонд социального страхования Российской Федерации (79, с.36). Наглядно представление о структуре социальных и профессиональных рисков, страхуемых Фондом социального страхования РФ, дает рис. 3.

Рис. 3.

Структура страхуемых рисков в Фонде социального страхования РФ.

112

2

Для каждого из этих направлений определяется объем средств, обеспечивающий социальные выплаты в соответствии с действующим законодательством. Отрыв сбора страховых взносов от их выплат, как это предусмотрено введением единого социального налога, привело к финансовой дестабилизации работы Фонда социального страхования.

Обязательное медицинское страхование (ОМС) является всеобщим для населения России и осуществляется Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Нормы, касающиеся ОМС, распространяются на работающих граждан с момента заключения с ними трудового договора. Система ОМС призвана гарантировать всем гражданам страны доступную бесплатную медицинскую помощь, обеспечивать соблюдение страховых принципов социальной справедливости (богатый платит за бедного) и социальной солидарности (здоровый платит за больного, одинокий - за многодетного). Фонды медицинского страхования в 1990-е гг. финансировались за счет обязательных отчислений работодателей в размере 3,6% от фонда оплаты труда, из которых 0,2% поступает в Федеральный фонд и 3,4% в территориальные фонды (55, с.48).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6