Развитие государственных внебюджетных фондов в России в современных условиях

Основой социальной политики Российской Федерации является обязательное социальное страхование, механизмы которого позволяют эффективно аккумулировать и целенаправленно распределять финансовые ресурсы, обеспечивая материальную поддержку, медицинскую помощь и социальную защиту граждан.

Социальное государство призвано обеспечивать гражданские права всем членам общества, соблюдать справедливость, предоставлять социальные гарантии. Основой системы социальной защиты являются государственные социальные гарантии удовлетворения наиболее значимых для человека и всего общества потребностей. В западной литературе наивысший уровень системы социальной защиты, обеспечивающий ее универсальность и всеобщую доступность населению, получил название «социальная безопасность». В России в 1920-е гг. данное понятие нашло отражение в термине «социальное обеспечение» (40, с.50).

Россия заявила о своей приверженности одному из основополагающих принципов современного демократического государства. Суть этого принципа в том, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является личным делом человека, а возводится в ранг общегосударственной политики. В случае если человек по тем или иным причинам не может обеспечить себя материально, государство оказывает ему необходимую поддержку. Такой подход отвечает положению, закрепленному в Конституции, где сказано, что в «Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (2, ст.7).

По своей сущности обязательное социальное страхование представляет собой часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с Федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

В начале ХХ столетия низкая продолжительность жизни сочеталась с длительным периодом трудовой деятельности и коротким периодом жизни после выхода на пенсию. При этом пожилые лица почти всегда испытывали материальную зависимость от своих детей. Старость была синонимом бедности. Кроме того, защиты от других видов социального риска также практически не было. Широко распространены были инфекционные заболевания; весьма ограниченным оставался доступ к медицинскому обслуживанию, к тому же оно было дорогим; рождение ребенка зачастую было связано с многочисленными трудностями, как для ребенка, так и для матери. В результате болезней, несчастных случаев на производстве и в быту работники и их семьи сталкивались с нуждой, а часто и с резким понижением их социального статуса. Безработица означала материальные лишения, а нередко - и нищету. Введение социального страхования позволило многие из этих рисков материальной необеспеченности существенно смягчить, а впоследствии - предпринять меры по их предупреждению и снижению.

В настоящее время перечень рисков, на основании которых производится компенсация, устанавливается федеральным законом от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». В соответствии с данным законом к таким рискам относятся: необходимость получения медицинской помощи, временная нетрудоспособность, трудовое увечье и профессиональное заболевание, материнство, инвалидность, наступление старости, потеря кормильца, признание безработным, смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении (5).

Каждому виду социального страхового риска соответствует определенный вид страхового обеспечения (табл. 1):

Важной отличительной особенностью социального государства является наличие эффективной системы социальной защиты населения, в том числе социального страхования и социального вспомоществования. При этом следует обратить внимание на то, что сути их принципиально различны.

Табл.1.

Страховое обеспечение по видам социальных страховых рисков.

Эффективность социального страхования объясняется его способностью решать крупные социально-экономические задачи национального масштаба: обеспечивать для работников, попавших в трудную жизненную ситуацию и лишившихся при этом источника доходов, компенсационные выплаты в виде пособий и пенсий, а также предоставлять им всестороннюю медицинскую помощь.

Следует отметить сильные стороны института социального страхования, который выгодно отличается от других институтов страховой защиты: социальное страхование более надежно и стабильно функционирует по причине масштабности страхового поля и всесторонней поддержки государством; общая финансовая нагрузка не так обременительна, так как обязательный по закону характер обеспечивает регулярный и массовый объем страховых поступлений; нормы страховой защиты обеспечивают широкий круг профилактических и реабилитационных услуг (72, с.18).

Реализация мер по социальному страхованию осуществляется путем обеспечения по обязательному социальному страхованию (социальному обеспечению), т.е. исполнения страховщиком и страхователями своих обязательств перед застрахованными при наступлении страхового случая посредством страховых выплат или иных видов обеспечения, установленных законодательством.

Социальное страхование конкурирует с личным страхованием, но имеет ряд отличительных признаков: оно обязательно для плательщиков страховых взносов; страхование производится автоматически, помимо воли и желания застрахованного; страхование связано с трудовыми отношениями и должно охватывать только трудящихся. Выплаты, не связанные со стажем работы по найму, относятся к социальному обеспечению. Государство курирует фонд социального страхования, т.к. гарантирует бесперебойное поступление в него отчислений от учреждений и предприятий и с помощью законов определяет порядок страховых выплат.

Источником взносов на социальное страхование фактически является заработная плата застрахованного лица. Формально взносы по линии социального страхования делает не застрахованный, а его наниматель, однако в экономическом плане эти взносы можно считать вычетами из заработной платы. Финансовые ресурсы социального страхования организуются в форме специализированных фондов, которые создаются за счет застрахованных (33, с.10). Этим оно отличается от социального обеспечения, которое полностью базируется на средствах государственного бюджета. Социальное страхование является самострахованием трудящихся, в то время как социальное обеспечение представляет собой систему помощи неимущим (больным, престарелым, нетрудоспособным) со стороны государства за счет доходов государственного бюджета. В условиях кризисного развития социальное страхование не может полностью заменить социальное вспомоществование, оказываемое некоторым категориям населения вне зависимости от наличия страховки.

Соотношение социального страхования и социального вспомоществования традиционно является предметом политических и экономических дискуссий. Сторонники бюджетного социального планирования исходят из того, что государство обязано помогать нетрудоспособным гражданам, поскольку те в свое время платили государству налоги. С этой точки зрения выплаты пенсий престарелым гражданам представляют собой в определенной степени экономические эквивалентные отношения по схеме трудовой вклад - пенсия (84, с.53).

Завершая рассмотрение сущности социального страхования, следует обратить внимание на то, что мировой опыт становления и развития социального страхования позволяет определить ряд основополагающих принципов: личной (индивидуальной) материальной ответственности, солидарной взаимопомощи, оптимальной поддержки (субсидиарности), взаимной ответственности.

Основополагающая роль в организации социального страхования принадлежит принципу личной ответственности работников, который проявляется в тех жизненных ситуациях, когда человек не может своим трудом зарабатывать себе на жизнь: старость, болезнь, инвалидность, безработица. Человек должен учитывать возможность наступления неблагоприятных периодов в своей жизни и заранее предусматривать предупредительные меры: формировать резервы, заботиться о своем здоровье и т.д.

В советской системе социального страхования на практике отсутствовало применение принципа личной ответственности. Основным принципом являлся принцип безвозмездной помощи, применяемый для уязвимых слоев населения. В результате в сознании широких масс населения страны прочно укоренились определенные социалистические стереотипы, связанные с «бесплатностью социального обеспечения» и «обязанностью государства предоставлять социальное обеспечение», что в итоге серьезно деформировало представления о роли личности и ее ответственности за свое материальное благополучие в случае наступления болезни, инвалидности, старости. В действительности государство с помощью своего бюджета может обеспечить только очень невысокий уровень социальной защиты (74, с.24).

Сильными сторонами принципа солидарной взаимопомощи выступают: проявление справедливости и сочувствия между людьми, практическое воплощение реализации прав человека и его основных свобод. Основой солидарной взаимопомощи является общепризнанная установка человеческого общежития: в любом обществе его члены взаимосвязаны, а поэтому должны отвечать друг за друга.

Суть принципа субсидиарности состоит в том, что человек и общественные структуры передают свои функции вышестоящим структурам и государству только тогда, когда человек не в состоянии должным образом выполнять обязанности. Принцип реализуется в самоуправляемых товариществах взаимного страхования, в которых ключевую роль играют представители работников и работодателей, а также в автономии финансовых ресурсов по отношении к государственному бюджету; в многообразии страховых его видов: пенсионного, медицинского, по безработице, от несчастных случаев на производстве.

Принцип взаимной ответственности по исполнению законом установленных обязанностей субъектами страховых отношений проистекает из публичного правового характера института обязательного социального страхования. В российском социуме государственная власть еще не сформировала механизмов, основанных на реципрокном поведении. Так, часто без должной методологической и правовой проработки государство меняет законодательство в сфере социального обеспечения: вводит и отменяет страховой взнос работников (в размере 1% заработной платы) в Пенсионный фонд России; вводит и отменяет страхование по безработице; использует не по назначению финансовые ресурсы фондов (33, с.15).

Таким образом, социальное страхование является формой социальной защиты экономически активного населения от различных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности и доходов, на основе коллективной солидарности возмещения ущерба.

Заключительная часть первой главы посвящена вопросам правового и финансового положения государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, состав которых строго ограничен статьей 144 Бюджетного Кодекса РФ (БК РФ). Система обязательного социального страхования России в настоящее время включает в себя три относительно самостоятельные сферы: обязательное пенсионное страхование; обязательное социальное страхование; обязательное медицинское страхование. Согласно названной статье БК РФ, основные функции в этих сферах осуществляют соответственно три государственных внебюджетных социальных фонда РФ: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Пенсионный фонд РФ (ПФР), созданный в 1991 г. в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на данный момент представляет собой самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее отчасти сбор пенсионных выплат, назначение, перерасчет, финансирование и доставку пенсий, а также другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда «находятся в государственной собственности», «не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат» (6). При этом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами (7).

Система Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов имеет трехуровневую структуру (рис.2):

Рис. 2.

Структура Пенсионного Фонда Российской Федерации.

112

2

Согласно п. 4 Положения о Пенсионном фонде РФ, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., средства ПФР формируются за счет: страховых взносов работодателей и граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов, страховых взносов иных категорий работающих граждан (в настоящее время - за счет части единого социального налога (ЕСН), поступающего в ПФР через федеральный бюджет); ассигнований из республиканского бюджета РФ на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий; средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований; добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств ПФР и других поступлений.

Средства ПФР направляются на: а) выплату в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы России; б) выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; в) оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; г) финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов; д) другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР (28).

Постановление Правительства РФ «О фонде социального страхования РФ» от 12 февраля 1994 г. определяет правовой режим Фонда социального страхования (ФСС) Российской Федерации, согласно которому названный фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Фонд объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отделения, а также филиалы отделений фонда.

Денежные средства Фонда социального страхования РФ являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Как и в случае с другими внебюджетными социальными фондами, бюджет Фонда социального страхования РФ и отчет о его исполнении рассматриваются и утверждаются Государственной Думой РФ. Источниками образования Фонда социального страхования РФ являются: страховые взносы работодателей-организаций и граждан, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

К основным направлениям расходования средств Фонда можно отнести: а) выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка и до достижении им возраста полутора лет, пособий на погребение; б) оплата путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; в) частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев; г) частичная оплата путевок в детские загородные оздоровительные лагеря; д) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и др. Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» предусмотрено участие в этих отношениях Фонда социального страхования РФ в качестве страховщика. Средствами для осуществления данного вида социального страхования определены обязательные страховые взносы работодателей по законодательно установленному тарифу и др. (29).

Федеральный Фонд (а также территориальные фонды) обязательного медицинского страхования (ФОМС) были созданы во исполнение Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г., а также Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования на 1993 г.» от 24 февраля 1993 г. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Основными источниками образования Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются: страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование, бюджетные ассигнования, доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления (30).

Основными направлениями расходования средств из ФОМС являются: финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов, другие мероприятия. Бюджет Федерального Фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются и принимаются Государственной Думой РФ.

Следует отметить, что наличие централизованной системы является отличительными признаком Пенсионного фонда Российской Федерации по сравнению, например, с системой обязательного медицинского страхования, в которой территориальные фонды обязательного медицинского страхования входят в структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в целом источниками формирования доходов государственных внебюджетных социальных фондов являются: специальные налоги и сборы; средства из бюджета; кредиты и займы; доходы от размещения свободных средств; доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом. Однако основным источником пополнения бюджетов фондов являются специальные налоги и сборы, установленные законодательной властью. Определенная часть бюджетов фондов формируется за счет средств государственных бюджетов, которые поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов. Управление внебюджетными фондами в целом осуществляют: коллегиальный орган - правление; единоличный орган - председатель правления, директор. Назначение членов правления и директоров фондов на данный момент осуществляет Правительство РФ и утверждает Государственная Дума РФ.

В научной литературе можно встретить различные точки зрения относительно позитивных и негативных сторон такой формы финансово-кредитной деятельности государства, как аккумуляция денежных средств в целевых внебюджетных фондах. В частности, в числе преимуществ внебюджетных фондов как инструмента мобилизации и использования государственных ресурсов по сравнению с государственным бюджетом исследователи выделяют: возможность строго целевого расходования мобилизованных ресурсов и как следствие - минимизация возможности ущемления интересов наиболее уязвимых в условиях рынка слоев населения; гарантию оперативного анализа и корректировки доходов и объемов их использования и связанное с этим повышение степени надежности финансовой социальной защиты; возможность четкого определения дефицита и профицита средств бюджета фонда; вероятность гибкого (по сравнению с бюджетом) маневрирования имеющимися финансовыми ресурсами; расширение возможностей формирования государственных доходов, выход их за рамки бюджетных методов, в том числе - возможность вкладывать свободные финансовые ресурсы в надежные коммерческие проекты; возможность посредством совершенствования правового режима использования денежных средств фондов перейти к системе "смешанного" финансирования социальных выплат, образовать качественно новую модель формирования и распределения финансовых средств, связанную с установлением зависимости между размером уплаченного обязательного взноса (платежа) и размером выплачиваемых в дальнейшем пенсий и пособий.

Помимо сказанного, М. И. Кучма в качестве важнейшей позитивной черты внебюджетных фондов как финансового инструмента социальной политики выделяет наличие у фондов обязательства перед застрахованными по производству определенного вида выплат. Среди основных недостатков деятельности внебюджетных фондов (не только социальных, но и всех прочих) исследователи выделяют, прежде всего: их финансовую несамостоятельность; не всегда оправданный "отток" средств из бюджетов во вновь образуемые внебюджетные фонды в связи с широким использованием инструмента внебюджетных фондов для финансирования дополнительных расходов в самых различных сферах деятельности; ослабление контроля за эффективным целевым использованием аккумулируемых средств, обусловленное передачей полномочий по осуществлению контроля органам управления самих фондов; отсутствие долгосрочной стратегии развития внебюджетных фондов и, в частности, системы государственного социального страхования и ее финансовой основы.

Можно заключить, таким образом, что деятельность внебюджетных социальных фондов в целом дает определенные преимущества для повышения эффективности управления государственными финансами. При этом последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они стали формироваться не только как самостоятельные финансовые специализированные учреждения, но и приобрели со временем новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Однако прежде чем завершить характеристику правовых основ деятельности внебюджетных фондов, предусмотренных в Бюджетном Кодексе РФ (БК), следует отметить, что согласно ст. 13 БК РФ, расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном БК РФ. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 143 БК РФ федеральным законом должны определяться правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов (1).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6