Экологическое законодательство зарубежных стран

сотрудничества подготавливать совместные планы использования и управления

качеством вод в бассейнах рек. Законом закрепляются за местными органами

такие важные полномочия, как экологическая оценка водных ресурсов, контроль

расхода воды и сброса сточных вод, осуществление программ мониторинга

качества водных ресурсов. В стране создана национальная информационная

система данных, базирующаяся на 7 водных регионах, и 40 станций сбора

гидрометрических данных. Эта система позволяет местным органам вести учет

количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов в

каждом органе управления.

Главное для США, основные принципы их эк. политики.

Первый можно определить как "равновесие" расходов и прибыли в механизме

экологического регулирования. Дело в том, что после первых десятилетий

борьбы с загрязнением среды экополитика США перестала ориентироваться на

основные параметры экономического закона, согласно которым издержки на

какие-либо мероприятия не должны превышать получаемых преимуществ и благ.

Поначалу с природоохранными мероприятиями было наоборот — они не

оправдывали произведенные капиталовложения для индивидуального

предпринимателя. Теперь же считается, что эффективная реализация

долгосрочных экологических интересов США может быть достигнута лишь в

сочетании с дополнительным упором на окупаемость таких расходов.

Второй принцип связан с более активным включением в экополитику основных

рыночных механизмов. Этот подход должен как бы активизировать "здоровую

конкуренцию". Третий ориентирован на децентрализацию государственного

регулирования, т. е. на то, чтобы перевести основное бремя экологической

ответственности на правительства штатов, местные и муниципальные органы.

В Японии соответствующие механизмы управления ориентированы на разработку

в первую очередь стандартов здоровья, дополненных ограничениями эмиссий для

отдельных отраслей промышленности и видов производства. Для Японии

характерны региональные (наряду с общенациональными) планы социально-

экономического развития, учитывающие современные экологические императивы.

Эти планы и экологические стандарты разрабатываются в процессе так

называемых публичных переговоров между промышленными фирмами и местными

органами. Всевозможные "согласования" — тоже отличительная черта социальной

жизни Японии: важно не доводить какую-либо проблему до социального

конфликта. Характерно, например, что в этой стране наименее активна

судебная система, здесь меньше всего адвокатов и защитников по сравнению с

США или Великобританией. Но экологические "переговоры" — несколько иное по

своему содержанию социальное явление, чем обычный хозяйственно-

производственный конфликт. Вообще в некоторых случаях загрязнения

окружающей среды не исключена возможность договоренности между

предпринимателем — владельцем источника загрязнения и лицом, потерпевшим в

результате экологического ущерба, В Японии такими жертвами стали сотни и

тысячи людей, поэтому для мирного решения и согласования оставались очень

слабые возможности — необходимо было создать универсальный общенациональный

механизм определения виновника ущерба, размера возмещения и т. д. Функции

такого механизма и выполняют в Японии здравоохранительные стандарты

экологически правомерного поведения промышленных фирм и компаний. В связи с

массовыми отравлениями населения ртутью, кадмием и другими особо опасными

промышленными отходами Япония была вынуждена под давлением общественности

разработать самые жесткие санитарно-гигиенические стандарты по отдельным

природным объектам, например вод. Еще одна особенность экополитики этой

страны — широкое использование дробной системы компенсаций за ущерб от

загрязнения природной среды; такая компенсация выплачивается потерпевшим

виновными фирмами-загрязнителями. Например, при респираторных заболеваниях

и вызванной этим потерей трудоспособности потерпевший вправе обратиться за

возмещением ущерба к любому предприятию - загрязнителю воздуха на данной

территории (при условии, что потерпевший живет в данной местности

достаточно продолжительное время). Поэтому в финансировании природоохранных

мероприятий в Японии большая роль принадлежит частным фирмам, доля которых

в общегосударственных экологических мероприятиях составляет около половины,

а иногда и больше.

Экологическая политика Швеции ориентирована на разработку экологически

чистых мало- и безотходных производственно-технологических процессов и

оборудования, которые не только способствуют предотвращению, но и

гарантируют элиминацию антропогенных воздействий и загрязнений атмосферы,

вод, почв и других природных объектов. Основная цель экополитики Швеции -

остановить дальнейшую деградацию качества окружающей среды, восстановить ее

естественное состояние, но в достижении этой цели учитываются и

экономические показатели национального развития через механизмы

эффективности капиталовложений в экологические мероприятия. Так,

загрязняющие производства (если при существующем уровне развития техники

предотвратить загрязнение нельзя) должны располагаться только в тех районах

страны, где отрицательное воздействие на природную среду будет наименьшим,

а затраты и капиталовложения — наиболее эффективными.

Великобританский природоохранный опыт показывает, что экополитика может

исходить также из упора на качественные критерии объектов окружающей

природной среды, оставляя на втором месте поиск наиболее жестких стандартов

антизагрязняющей деятельности. Британские экологи не разделяют того

оптимизма, с которым, например, их американские коллеги подходят к

экологической экспертизе. Специалисты в Великобритании вполне обоснованно

считают, что загрязнение среды как одно из отрицательных последствий

промышленного развития составляет только часть, хоть и значительную, общей

проблемы действительно оптимальной и научно обоснованной экологической

экспертизы. Весь комплекс эмиссий любого нового или старого предприятия,

считают экологи, необходимо оценивать в широком диапазоне воздействий на

окружающую среду в целом, имея в виду состояние отдельных природных

объектов, системы коммуникаций, рекреационные потребности населения и

сложившиеся структуры местной экономики. Поэтому загрязнение среды в

экополитике этой страны рассматривается как один из многих компонентов

комплексного анализа факторов политической экологии в социально-

экономическом развитии. Воздействие хозяйственной деятельности на

экологическое равновесие зависит как от объемов эмиссий, так и от

дисперсионных свойств загрязняющих веществ, от уже существующего качества

среды обитания, от видов используемого очистного оборудования. То есть

необходима оценка окружающей среды как до начала проектирования какого-либо

строительства, так и последующий периодический контроль за состоянием

окружающей природной среды. Поэтому в экологическом планировании и

управлении Великобритании на начальный вариант экологической экспертизы

затем накладываются другие варианты оценок, позволяя более оптимально

урегулировать параметры антропогенного воздействия. Великобританский

процесс экологической корректировки позволяет избежать раз и навсегда

сделанного заключения, характерного для экологической экспертизы в США,

проводя постоянные согласования между хозяйственниками, экологами и

государственными и местными органами контроля, включая этап завершения

проекта и его дальнейшую эксплуатацию.

В зависимости от методологии подхода к экополитике в каждой стране

меняются не только конкретные средства воздействия на природу, но и

механизмы экологического управления. Например, в Канаде Министерство

окружающей среды произвело оценку всех территорий "свободных" земель с тем,

чтобы еще задолго до какого-либо антропогенного воздействия определить

социальную значимость каждого района и предполагаемых в них видов

хозяйственной деятельности. Такая предстроительная проверка считается

специалистами весьма эффективным средством для тех стран, где значительные

территории земель находятся еще в естественном состоянии, а бюджетные

средства позволяют проводить столь дорогостоящие проверки.

В Великобритании неразработанных земель практически не осталось, но

процесс структурного планирования, воспринятый местными органами графств в

направлении создания комплексных планов устройства территорий,

предусматривает необходимость составления заявлений предпочтительного

использования территорий фактического и потенциального фонда земель.

Перспективный анализ землепользования осуществляется в два этапа: сначала

готовится подробное описание современного состояния окружающей среды

(топографическое картирование, геологические изыскания, кадастровые оценки

лесов, земель и др.) и затем уже в структурном плане происходит разработка

политических целей для каждого района страны. Видимо, такие процедуры могут

быть весьма позитивными, так как позволяют соединить научно-нейтральный

анализ с моделями перспектив развития и с ценностными ориентирами

оптимального экологического выбора по времени, затратам и другим

показателям. Процедура экологической экспертизы в Великобритании происходит

не по линии прогноза, ожидания результатов структурного плана или

управления потенциальными земельными ресурсами, как, например, в Канаде, а

на этапе контроля строительства, когда выдвигается новый проект. Экологи

считают такой тип экспертизы более "отзывчивым", реагирующим на сегодняшние

нужды, не нацеленным на перспективу. В самом деле, пока проекты

хозяйственного развития не обнародованы, трудно сделать какие-либо прогнозы

о возможных экологических последствиях. Как не может быть двух, казалось

бы, одинаковых хозяйственных проектов, так не может быть и двух районов с

одинаковой экологической ситуацией. Поэтому в настоящее время в

Великобритании проводится изучение процессов оптимизации оценок воздействия

на окружающую среду новых проектов развития с учетом положений

законодательства о планировании землепользования. В частности,

предусмотрены следующие категории земель: очень ценные или очень уязвимые в

экологическом отношении; обычные и бросовые. Естественно, что в отношении

первой категории земель применяются более жесткие меры анализа и контроля,

чем в отношении всех других категорий.

Экологическая политика Франции в большей степени, чем в других странах

(не считая, пожалуй, США), связана с общими направлениями организационно-

правового регулирования природоохранных проблем буржуазного государства.

Реализация принципа "загрязнитель платит" (ПЗП) привела, в значительной

степени под давлением стандартов ЕЭС, к разработке детальных мер и средств

взыскания с загрязнителя различных видов платежей природопользования -

своеобразной "экологической налоговой политики", как ее назвали во Франции

в середине 70-х годов текущего столетия. Именно к этому периоду и относится

формирование организационно-управленческих и правовых основ экологической

политики Франции, особенно в отношении налогово-финансовых аспектов

природоохранной деятельности, французские ученые считают, что экологическое

регулирование в общественных отношениях по охране окружающей природной

среды опосредовано целым рядом факторов, таких как трактовка социального

понятия качества жизни, уровень экологического сознания и образования

населения, адекватное отображение в текущем законодательстве объективных

потребностей охраны среды обитания. Французские специалисты считают, что

адекватной разработке экологической политики препятствует структурный

консерватизм общественного сознания, особенно в сфере противоречивого

развития экономики и задач охраны среды. Устранение экологического кризиса

в капиталистических странах затрудняется тем, что меры по охране природы

требуют высоких капиталовложений, не дающих прямой и непосредственной

экономической отдачи, а широкое внедрение и реализация экологических

требований предполагают радикальную перестройку всей структуры экономики и

государственного управления в данной области.

Активную позицию в разработке совместной экополитики занимают страны

Западной Европы, которые принимают уже третью по счету программу

экологического регулирования. Страны -члены ЕЭС также обращают внимание на

организационно-правовые аспекты подготовки исчерпывающих экологических

экспертиз. Несмотря на некоторые национальные особенности, экополитика

стран Общего рынка обладает и определенными общими признаками. Это

усиливающийся политический акцент в природоохранных мероприятиях, учет

эффективности и соразмерности затрат на охрану окружающей среды (в

частности, путем использования таких средств, как штрафы и налоги на

загрязнение), пробуждение интереса к социальным аспектам охраны среды и

экологическая экспертиза. Если основная цель экологической экспертизы, как

считают западные экологи, заключается во введении в процессе подготовки и

проведения их важнейших социальных ценностей всех заинтересованных групп

населения, то единственным надежным средством реализации такой цели должно

быть непосредственное участие всех жителей страны в процессах

экологического регулирования. Поэтому прямым следствием и результатом

экологической политики в капиталистическом государственном управлении

является усиление участия общественности в отдельных аспектах планирования

экономического развития. Временно высшие органы власти и управления идут на

удовлетворение требований общественности о приобщении к процессам

экологической экспертизы хозяйственных проектов. Но по мере того как

широкие круги населения будут непосредственно знакомиться с принципами

капиталистического отношения к природе, эти требования будут обрастать

различными ограничениями. Монополии всегда стремились к тому, чтобы скрыть

от общественности истинные причины и стимулы производственных процессов при

капитализме.

Развитие туризма выдвигает новые требования по контролю загрязнений и

охране окружающей среды. Этому вопросу во Франции посвящены два нормативных

акта: 1-ый - ограничивающий "дикий" туризм в определенных зонах и

предусматривающий необходимость получения предварительного разрешения со

стороны администрации на любое туристическое строительство, и Закон о

создании зеленых зон отдыха.

Большое значение для сохранения природного равновесия в сельском

хозяйстве имеет правовое регулирование применения ядохимикатов.Закон

регулирует такие вопросы, как утверждение номенклатуры инсектицидных

средств, используемых в сельском хозяйстве, разрешение на их продажу и

применение. В целях обеспечения плодородия почв вводятся требования о

чередовании посевов различных культур, которые утверждает сельская

земельная комиссия.

Во Франции принято несколько нормативных актов по борьбе с загрязнением

воздуха: первый закон был принят 2 августа 1961 г., но особое значение

имеет закон, согласно которому на промышленные предприятия возложена

обязанность по охране воздуха от загрязнения. Большое число нормативных

актов касается борьбы с шумом. Министерство транспорта издало специальное

руководство по борьбе с дорожными шумами и их последствиями. Совместным

постановлением Министерства транспорта. Министерства охраны окружающей

среды и Министерства здравоохранения регулируется предельно допустимый

уровень шума, производимого городским автотранспортом. Правительство

Франции постановлением установило нормы по строительству жилых зданий в

районах аэропортов. Военным ведомством были разработаны условия полетов для

сверхзвуковых самолетов.

Большое значение в экологическом государственном управлении отводится

мероприятиям по профилактике и предупреждению загрязнения окружающей среды.

Была создана Межведомственная комиссия по предупреждению и оперативной

ликвидации последствий загрязнения воздуха, в работе которой приняли

участие представители 9 министерств и ведомств. Самостоятельные управления

существуют по борьбе с шумом, защите территориальных вод, береговой зоны,

по национальным паркам и зонам отдыха, по сохранению естественной флоры и

фауны. Таким образом, организация экологического управления во Франции

осуществляется как "по вертикали" — центральными и местными органами

государственного управления, так и "по горизонтали" - специализированными

ведомствами и управлениями в конкретных сферах природоохранной

деятельности.

Несколько слов об экологическом управлении в других странах.

Государственное регулирование охраны природы в Австрии определяются формой

государственного устройства (федеративное государство, состоящее из 9

независимых земель), и поэтому природоохранные нормы содержатся как в

федеральном, так и земельном законодательстве. Кроме того, отсутствие

конституционного закрепления функционального распределения задач охраны

природы между субъектами федерации и общенациональными органами управления

еще более осложняет эту проблему. На практике система экологического

управления формируется на основе принципа элиминации источника загрязнения:

так, предотвращение ущерба для здоровья людей от промышленных сточных вод

регулируется законами о развитии торговли и промышленности (а не

законодательством о водопользовании, как в других странах). Конституционный

суд Австрии в своих решениях по экологическим спорам определил сферу и

объем компетенции в земельном и федеральном природоохранном

законодательстве: правительство осуществляет экологическое регулирование в

таких областях, как использование вод, лесов, государственных дорог,

развитие ядерной энергетики, вопросу здравоохранения; компетенция органов

земельного управления охватывает: экологически правомерное использование

движимой и недвижимой собственности; городское и сельское планирование;

устройство территорий; строительство, консервативную охрану природы;

пожарное дело и др. Из общего объема актов экологического регулирования 80%

относится к федеральной юрисдикции и 20% — к земельной [25]. Однако

фактически по состоянию на конец 70-х годов именно правовая охрана земель в

Австрии регулирует подавляющую часть экологической проблематики.

Так в Швейцарии, по которой на конфедерацию, например, возлагаются

функции охраны вод;

Отличительная особенность этого охранного министерства Дании заключается

в "жестком" объединении всех контрольных функций охраны и использования

природы. Министерство интегрально объединяет такие государственные

учреждения, как Национальное управление по охране окружающей природной

среды (с функциями контроля загрязнения воздуха, почв, морских и внутренних

вод, обработки отходов и их вторичного использования, контроля химических

веществ, пестицидов, ядерных материалов и т. д.). Национальное управление

по охране природы, архитектурного наследия и ландшафта, Национальное

управление физического планирования (включая все виды землепользования и

зонирования), Национальный институт продуктов питания (контролирующий

разнообразные качественные параметры продуктов, институт находится в

непосредственном подчинении центрального аппарата министерства);

Национальная лесная служба, которая контролирует: состояние

государственного лесного фонда; торговлю лесоматериалами, семеноводство и

лесоводство; сделки купли-продажи лесных и прилегающих к ним земель, а

также осуществляет инспекцию частных лесов, следит за состоянием

рекреационных функций государственных лесов. Кроме того, указанные

управления и институты министерства имеют свои органы экологического

контроля, через которые осуществляется природоохранная деятельность на

местах.

В качестве характерного примера государственного управления в области

заповедной охраны природы можно привести опыт США.

Два законодательства: Первое из них определяло порядок разрешений и

запрещений, связанных с природопользованием в заповедных территориях,

второе вводило категории землепользования в соответствии с целями

использования отдельных участков "дикой" природы. Характерно, что оба

постановления носили ярко выраженный административный характер, их

реализация обеспечивалась дискреционными полномочиями министра сельского

хозяйства или главы лесного управления. Однако для большинства экологов и

общественных деятелей была очевидна недостаточность подобного директивного

механизма регулирования.

Страницы: 1, 2, 3