Экологическое законодательство зарубежных стран

содержащие нормы консервативной охраны, включают в себя и нормы,

регулирующие использование природных объектов и ресурсов.

При отсутствии комплексного закона и иных юридических актов, которые

охватывали бы охрану всех или большинства природных объектов, действуют

правовые нормы, регулирующие охрану объектов в отдельности, часто наряду с

регулированием определенной экономической и иной социальной задачи

(например, законы о водах или лесах) или в соответствии с регулированием

такой деятельности, которая затрагивает в той или иной мере охрану большого

числа природных объектов (например, закон о здравоохранении, содержащий

гигиенические нормы охраны среды). Чехословацкая система природоохранного

законодательства основана на значительном количестве правовых норм, которые

регулируют конкретную область общественных отношений с разных точек зрения;

такая система, по признанию юристов-экологов Чехии, создавая некоторые

элементы дублирования правовых норм, позволяет добиться оптимального

воздействия на природоохранные общественные отношения.

По мере дальнейшей интенсификации использования природных ресурсов

странах все больший упор делается на предупреждение факторов нарушения

экологического равновесия посредством дальнейшей регламентации

природопользования. Поэтому в законодательстве многих стран природно-

ресурсовое направление регулирования сочетается с нормами рационального

природопользования и требованиями охраны окружающей природной среды.

Однако природоохранное законодательство, являясь и до сих пор важным

компонентом современной экологической политики во многих странах, служит

эффективным средством охраны, рационального использования, восстановления и

обогащения различных природных объектов, ландшафтов, флоры и фауны. Так,

только вРумынии— около 80 природных резерватов, 7 национальных парков, 20

охраняемых территорий, около 600 природных достопримечательностей и более

500 исторических памятников, которые находятся под охраной закона. Такие

природные объекты консервативной охраны составляют в Болгарии около 1,5%

лесной территории страны, или около 0,5% общей площади. Вместе с другими

охраняемыми природными объектами (например, лесами специального назначения

и др.) эта территория составляет около 5% площади страны. В болгарских

законах 1962 и 1967 гг. об охране природы предусмотрена защита многих видов

диких растений, находящихся под угрозой уничтожения и исчезновения;

вводятся также специальные постановления о запрещении торговли такими

видами флоры, произведено районирование страны по признаку использования

лекарственных растений. В заповедниках Болгарии запрещена всякая

хозяйственная деятельность, что позволяет на этих территориях полностью

защитить растительный и животный мир.

Площадь охраняемых территорий во многих государствах постоянно

увеличивается. Так, только в Венгрии заповедным режимом будет охвачено к

1990 г. около 300 тыс. га (по сравнению с 24 тыс. га в 1975 г.). Число

природных резерватов общенационального значения в Венгрии увеличится с 102

до 150, охватывая территорию в 50 тыс. га.

Такое общее нормативное регулирование природно-ресурсных и средоохранных

отношений требует дополнительной и более подробной регламентации. Поэтому в

развитие закона Германии, Венгрии, Болгарии издается целый ряд

постановлений: об охране растительного и животного мира, об отдыхе

населения, о содержании в чистоте городов и населенных пунктов, о защите от

шума и т. д.

В законах европейских стран охрана окружающей среды рассматривается как

составная часть социально-экономической политики в этих странах, однако

приоритет в охране отдельных природных объектов различен: если в Германии,

Швейцарии, и др. — это формирование и надлежащее состояние ландшафта и

только затем использование и охрана земель, лесов, вод и т. д., то в

Румынии, Болгарии, Венгрии — в первую очередь это охрана воздуха, вод,

других природных ресурсов. В законе Германии еще недавно не было норм об

ответственности за его нарушения, а закон Румынии устанавливает уголовную и

административную ответственность за ряд экологических правонарушений.

Более высокая степень консолидации экологических норм отражена в Законе

об охране окружающей среды Венгрии.

Важная новация закона Венгрии — формулирование в нем права граждан на

проживание в благоприятной окружающей среде. Существенно также, что в

законе содержится строгая система определения эколого-правовой

ответственности, сущность которой заключается в том, что ее нормы

распространяются на все распоряжения по охране окружающей среды, т. е.

ответственность в равной мере служит как охране, так и планомерному

формированию окружающей среды. Формулируемая система санкций состоит из

следующих видов: ограничение хозяйственной деятельности и даже ее

запрещение штрафы, возмещение ущерба и уголовное наказание. В законе

содержится также характеристика государственного управления в сфере

экологической политики: разработка и принятие экологического политико-

управленческого решения, этапы его реализации и контроль за его

выполнением.

В законодательном акте Болгарии не только сформулированы основные цели,

задачи и общие принципы экологической политики Болгарии, но и излагается

программа охраны окружающей природной среды в стране.

В законе Польши содержится развернутая характеристика общих принципов

охраны окружающей природной среды в Польше, соответствующих юридических

понятий охраны, загрязнения и т. д. излагаются основные требования к

экологическому управлению в области охраны и использования различных

природных объектов . Далее в законе определяются практические шаги по

реализации поставленных целей охраны окружающей природной среды,

формулируются функции и компетенция хозяйственных и управленческих органов

по охране и использованию окружающей среды, конкретизируются ограничения в

природопользовании, излагаются требования к оборудованию, используемому в

хозяйственной деятельности. Важное место в законе уделяется вопросам

ответственности за ущерб, нанесенный окружающей природной среде, где

главная роль отводится принципам платности за природопользование; подобные

выплаты и штрафы образуют специальный фонд охраны окружающей среды. В

законе подробно излагаются организационно-правовые вопросы охраны

окружающей природной среды: создание органов охраны, государственных

инспекций, местных и общественных организаций.

В законодательстве зарубежных государств большая роль принадлежит

закреплению системы и компетенции государственных органов управления в

области охраны природы.

В европейских государствах странах регулирование качества атмосферного

воздуха осуществляется с различной степенью полноты. На характер режима

этого природного объекта оказывают влияние: уровень развития

промышленности, тяжелой индустрии, сельского хозяйства; уровень

концентрации населения; климатические и географические факторы. В одних

странах, в правовое определение понятия загрязнения атмосферы входят два

вида воздуха: внутренний и внешний. Правовой режим внутреннего воздуха

(рабочая среда помещений предприятий и. организаций) регулируется Кодексом

о труде. Правилами санитарии и т. д., которые содержат иные требования к

охране и санкции, чем Закон об охране атмосферного воздуха, вод и почв от

загрязнений, либо Закон об охране природы. Загрязнение атмосферного воздуха

по болгарскому закону квалифицируется как такое изменение состава воздуха,

которое делает его опасным для здоровья населения или животных и для

развития растительности. В Законе об охране атмосферного воздуха Польши

сначала устанавливается принцип охраны: атмосферный воздух подлежит охране

от загрязнений, тягостных для человека или оказывающих отрицательное

воздействие на его здоровье, и только затем дается само понятие загрязнения

воздуха, под которым подразумевается введение в атмосферный воздух веществ,

которые могут вызвать превышение допустимых в атмосферном воздухе

концентраций.

Другие дополнительные меры охраны - это снижение налоговых ставок или

представление льготных государственных субсидий предприятиям, которые

предпринимают активные меры по переоборудованию отопительных систем или

капитальному строительству для ограничения вредного воздействия дыма и

газа; принудительное отчуждение земли или выселение жителей из районов с

сильно загрязненным воздухом. Предусмотрено изменение планов развития

населенных пунктов (строительство более широких улиц с учетом направления

постоянно дующих ветров, выделение специальных транспортных артерий для

грузовых машин и др.), поощряется совершенствование автомобильных

двигателей в целях уменьшения выхлопа вредных газов; запрещено

использование определенных видов топлива в экологически опасных районах и

др. В приложении к закону дается перечень и концентраций загрязняющих

веществ, на основании которых предприятия должны уплачивать " экологические

штрафы".

Для того чтобы получить самое общее представление об экологической

юридической ответственности, рассмотрим некоторые основания и виды

ответственности по законодательству Германии об охране лесов. Лесной кодекс

предусматривает деяния, которые рассматриваются как преступления против

лесного фонда, и устанавливает соответствующие наказания в зависимости от

степени их общественной опасности. За деяния, совершенные без отягчающих

обстоятельств (вырубка, присвоение и растаскивание вырубленных деревьев),

предусмотрен штраф от 700 до 2000 марок, а за тяжелые формы деяний —

лишение свободы на срок от одного до трех месяцев или штраф . При таком

разграничении законодатель исходит из реальных потребностей в защите

лесного фонда страны, предусматривая наказание в виде лишения свободы лишь

за тяжкие преступления, совершаемые, как правило, людьми, в отношении

которых применение воспитательных мер или штрафа не дают желаемых

результатов.

Составы, предусмотренные статьями 42 и 43 Лесного кодекса, одинаковы.

Разница состоит лишь в отягчающих обстоятельствах, которые заключаются в

следующем.

Совершение деяния в ночной период (от захода до восхода солнца).

Установление такого отягчающего обстоятельства объясняется тем, что в это

время легче совершить преступление, так как охрану леса труднее

осуществить. Однако в законе значится именно эта формулировка — "от заката

до восхода солнца", а не "в ночное время", поскольку она является более

подходящей, когда речь идет о защите лесного фонда. При установлении этого

отрезка времени учитываются времена года, месяц, день, час, расположение

местности. Суд для определения такого рода отягчающих обстоятельств

преступления против лесного фонда обязан точно определить время совершения

преступления.

Совершение деяния посредством спиливания деревьев. Это объясняется тем,

что спиливание деревьев проходит более тихо, чем их рубка, и преступление

труднее обнаружить. Кроме того, спиливание наносит большой вред лесам, так

как уничтожаются поросль, молодые побеги.

Совершение деяния в лесах, которые несут исключительно защитную функцию

(в ст. 7 Лесного кодекса они отнесены к лесам первой группы, т.е. особо

охраняемым).

Совершение деяния тремя и более лицами, т. е. коллективно.

Совершение деяния в течение года после осуждения за преступления против

лесного фонда.

Уголовная ответственность за преступления, совершенные против Лесного

фонда страны, призвана защищать общенародную государственную

социалистическую собственность, но в то же время она является одной из форм

защиты окружающей природной среды.

С точки зрения формирования понятия охраны окружающей природной среды

характерно указание в соответствующем японском законе: чтобы человек был

здоров, чтобы обеспечивать высокое качество его жизни, необходимо

предотвратить вредное воздействие таких факторов, как загрязнение воздуха,

вод и почв, шума, вибрации, вредных испарений и т. д. Неотъемлемой частью

окружающей среды в Японии считается флора и фауна, а также все те

экологические системы, которые связаны с организациями и учреждениями,

обеспечивающими оптимальное "экологическое" существование человека. Как

видно, и в этой стране подход к окружающей среде, так сказать, расширенный,

ориентированный на включение в "среду обитания человека" всего природного

окружения (поэтому в Японии, например, нет отдельного закона об охране

природы).

Во Франции наряду с формулированием общенациональной экологической

проблемы в соответствующих постановлениях и актах указываются и

общесоциальные пути ее решения. В качестве трех основных путей и средств

названы: борьба со всеми видами загрязнения окружающей среды, снижение

потребления природных ресурсов (подразумевается сокращение нерационального

с экологической точки зрения потребления сырья), улучшение качества жизни

самых широких слоев населения. Таким образом, во Франции подход к

экологической проблеме имеет определенные "рамки". Это природные ресурсы,

хозяйственная деятельность и качественное состояние окружающей среды.

Американские ученые, высказывая соображения об уровне развития науки об

окружающей среде (или экологической науки), подчеркивают, что в первую

очередь речь должна идти в этой совершенно новой научной дисциплине о

специфичном понятийном аппарате. Однако временное отсутствие научно

обоснованных рекомендаций в этой области знания приводит к тому, что под

действием солидных изданий или авторитетных мнений, поступающих из других

научных направлений, все еще многие политические и государственные

экологические решения предпринимаются без должной экологической апробации.

Как правило, сторонники охраны природы выдвигают в свою защиту лозунг типа

"потом будет поздно" именно в те моменты, когда у них не хватает

соответствующих эмпирических данных, фактической информации о воздействии

загрязнения на состояние окружающей среды: так, Р. Кларк стремился

подтолкнуть экологов США к восприятию преданных забвению общих научных

подходов к любой проблеме в сфере научной деятельности (объективный анализ,

научный эксперимент, систематизация фактов и др.). Более "жесткий" подход в

США наметился при отборе материалов для журнальных публикаций по проблемам

загрязнения морей (более 3 работ отклоняется). До сих пор многие статьи

страдают описательностью, отсутствием четкой научной доказательности. Во

всех других науках, кроме социальной экологии, такие работы считались бы

лишь предварительным наброском, не претендующим на публикацию; здесь же

проходит все. Другая проблема, по мнению автора, заключается в том, что

иногда в сфере государственного управления сталкиваются два варианта

экологического решения, часто взаимоисключающие, но продиктованные идеями

"доброго дела". Видимо, такое положение может иметь место только в тех

науках (в частности, экологических), где еще не выработаны четкие научные

критерии оценок. Так, под действием норм Международной конвенции по

предотвращению трансграничных загрязнений воздуха, видимо, будет утверждено

правительством США 50%-ное сокращение эмиссий сернистых соединений для ТЭС,

что потребует значительных финансовых расходов. Однако никто точно не

знает, насколько сократится загрязнение поверхностных вод - рек и озер в

Скандинавии и Канаде.

США, например, многие проблемы социальной экологии считаются проблемами

экономическими, поэтому для их решения используется и соответствующий

понятийный аппарат научного анализа. В результате все вопросы, связанные с

процессами управления природопользованием, варьируют вокруг проблем

эффективности их использования, а вопросы получения "преимуществ" от

природопользования — вокруг вопросов "справедливого" распределения

природных благ.

Исторически сложилось так, что в рассматриваемой группе стран именно

консервативная охрана природы развивалась наиболее активно. Это был, так

сказать, наиболее старый объект экологического регулирования. Законы об

организации национальных парков, лесов, охране природных

достопримечательностей принимаются еще в прошлом веке: так, более 100 лет

назад в США был создан первый в мире Йеллоустоунский национальный парк. В

настоящее время в США более 40 национальных парков, причем каждые 10 лет

создаются еще около 5 новых парков и заповедных территорий. На тех

территориях, где частная собственность на землю не препятствует изъятию

отдельных территорий из хозяйственного оборота, этот процесс идет более

активно. Так, на Аляске в конце 70-х годов создано девять новых заповедных

территорий, а два существовавших ранее национальных парка значительно

расширены. Новые заповедные территории района Аляски составляют около 130

тыс. км2, а общая площадь таких территорий в США с различными режимами

охраны достигает 3%. Режим природных объектов на заповедных территориях

привлекает внимание в буржуазных странах главным образом с точки зрения

охраны земель. Во Франции предусмотрены самостоятельные виды правовых

режимов для отдельных природных резерватов и комплексных охраняемых

территорий.

В странах в качестве основных мер контроля загрязнений предусмотрено

введение налогов и штрафов, налагаемых на природопользователей и

загрязнителей окружающей среды. Так, в Германии недавно законодательно

введена система налогообложения всех загрязняющих производств, в

Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении более четырех

лет, во Франции - начиная с 60-х годов нынешнего столетия. Очевидно, что

подобный налоговый "гнет" неминуемо скажется на конечной цене готовой

продукции: введение подобной системы в Великобритании привело к тому, что

расходы на очистные сооружения составляют в отдельных случаях до 50%

производственных затрат.

В декабре 1970 г. в соответствии с Реорганизационным планом президента США

было учреждено специальное правительственное ведомство — Агентство по

охране окружающей среды (ЕРА), руководитель которого подчиняется

непосредственно президенту страны. Новое агентство объединило все основные

действовавшие до них и новые федеральные программы по борьбе с загрязнением

воздуха и вод, по борьбе с радиацией и обработке твердых отходов, по борьбе

с шумом и контролю токсичных веществ и т. дВ специальной литературе

деятельность ЕРА иногда называется "регулирующей", так как основное влияние

на качество окружающей среды ЕРА осуществляет через подготовку стандартов

качества объектов среды, нормативов выбросов загрязнений и контроль за их

соблюдением, т. е. это учреждение является координатором государственного

"регулирующего механизма" охраны окружающей среды по отношению ко всем

отраслям промышленности через разработку стандартов качества окружающей

среды.

Комплексный характер природоохранных проблем налагает определенные

обязанности и на другие правительственные ведомства и учреждения. Так,

кроме ЕРА, в США такие функции выполняют следующие ведомства правительства:

Административно-бюджетное управление (вопросы финансирования национальных и

отраслевых экологических программ). Министерство внутренних дел

(консервативная охрана природы) , Национальное управление по освоению

океана и атмосферы (включая метеослужбу и геодезические исследования).

Министерство транспорта (охрана прибрежных морских вод). Министерство

сельского хозяйства (регулирование использования пестицидов, предупреждение

деградации земель) и другие ведомства. Высшим координационным органом

программ охраны окружающей среды и природы в США является Президентский

совет по качеству окружающей среды (далее Совет), который подготавливает

ежегодные отчеты-доклады президенту страны по соответствующим вопросам

социальной экологии. После их рассмотрения президентом эти доклады

направляются в американский Конгресс для разработки законодательных

предложений. В Совет поступают от всех федеральных ведомств предварительные

заключения о возможном воздействии мероприятий на качество окружающей среды

для их обобщения. Совет координирует планы федеральных ведомств,

оказывающих влияние на состояние природных объектов, контролирует

деятельность всех существующих в стране систем наблюдения и контроля за

состоянием окружающей среды; подготавливает рекомендации президенту по

различным аспектам улучшения качества среды и т. д. В составе Совета около

60 высококвалифицированных специалистов — химиков, физиков, юристов,

экономистов. За 10 лет существования Совета в США он превратился в

важнейший орган экологического контроля. В последние годы значение Совета

резко упало. Но вместе с тем в американском Конгрессе действует более 20

комитетов, анализирующих и подготавливающих предложения по экологическому

регулированию.

В других странах (например, Франции) структура экологического

регулирования строится по двухзвенной системе — министерства и

межведомственные управления охраны окружающей среды.

В правовых актах управления местных органов Франции состояние таких

объектов, как воды, воздух и др., регулируется и нормами об охране природы,

и об охране окружающей среды.

В некоторых странах практикуется комплексный подход к охране и контролю

загрязнения объектов окружающей среды с позиций их использования. Например,

в Великобритании, учитывая, что административно-территориальное деление

страны не совпадает с бассейнами основных рек, был принят закон,

предусматривающий, что местные органы должны координировать свою

деятельность с бассейновыми инспекциями, путем консультаций и

Страницы: 1, 2, 3