Государственное регулирование инвестиционных процессов: социальный аспект

следовательно, инвестиции.

Эффективность использования той или иной модели в применении к

инвестиционной деятельности, зависит от многих, перечисленных выше

макроэкономических параметров. И, как показывает опыт, эффективность

регулирования в условиях рыночной экономики определяется также сложившейся

и ожидаемой конъюнктурой инвестиционных рынков. Конъюнктура инвестиционных

рынков зависит от многих факторов, среди которых важнейшее место занимают

темпы инфляции, что является индикатором уровня сбалансированности

экономики.

Что касается России, то согласно одному из мнений, на нынешнем этапе

социально-политического развития страны необходимо в полной мере

использовать мультипликатор Кейнса.[7] Согласно этой точки зрения

неправомерным считается вывод о том, что в нормальной рыночной экономике

источником капиталовложении служат сбережения, и отсюда утверждается, что

чем больше сбережений, тем больше инвестиции (монетаризм). Соответственно

важнейшая задача – увеличение нормы сбережений для повышения уровня

инвестиционной активности.

Сторонники кейнсианской концепции настаивают на следующем. Чем выше

склонность к потреблению, тем больше мультипликатор, т.е. тем больше

увеличение национального дохода обеспечивается первоначальным приростом

инвестиций. Поэтому скорейшее преодоление экономического кризиса

предполагает рост потребления, ибо возрастающий потребительский спрос

индуцирует рост спроса во всей воспроизводственной цепочке, включая и

инвестиционный спрос.

Конечно, в стагнирующей экономике уровень склонности к потреблению

невысок, но его надо стремиться повышать, прежде всего, за счет эффективной

структуры государственных расходов. У нас же систематические задержки

выплаты заработной платы, пенсий, пособий и т.п. парализуют этот мощный

источник увеличения инвестиционной активности и оживления производства.

Кроме того, в условиях экономики неполной занятости, незагруженности

производственных мощностей, как это имеет место сегодня в России, где

производственные мощности в лучшем случае загружены на уровне 30 -35°%,

рост сбережений уменьшает, а не увеличивает инвестиции: в этом проявляется

так называемый «парадокс бережливости».[8]

Ведь в ситуации неполной занятости увеличение склонности к сбережению

означает уменьшение склонности к потреблению. Сокращение же

потребительского спроса создает трудности для производителей в реализации

своей продукции, приводит к затовариванию. Все это, безусловно, уменьшает

возможности для новых инвестиций, означает сокращение производства, рост

безработицы, уменьшение национального дохода в целом и доходов различных

социальных групп. То есть постулат классической школы, возводящий высокую

склонность к сбережениям в добродетель, оборачивается здесь своей

противоположностью - нация становится не богаче, а беднее.

Другими словами, «если население хочет сберегать больше, чем инвесторы

хотят расходовать, то сберегатели потерпят неудачу»[9], что мы и имеем в

России. И это будет продолжаться до тех пор, пока сбережения беднеющего

населения, по крайней мере, его основной массы, не будут приведены в

соответствие с инвестиционными планами субъектов рыночной экономики.

И действительно, использование кейнсианской модели более актуально в

условиях кризиса, нестабильного социально-политического развития общества,

однако, возможно после решения экономических проблем и установления

нормальных темпов развития производства актуальнее использовать

монетаристкую модель.

Механизм государственного регулирования инвестиционными процессами.

Механизм государственного регулирования инвестиционными процессами

представляет собой совокупность инструментов и методов воздействия

государства на инвестиционную политику субъектов хозяйствования.

Условно государственные инструменты инвестиционной политики можно

подразделить на три группы: макроэкономические, микроэкономические и

институциональные.

К макроэкономическим относятся инструменты, определяющие

общеэкономический климат инвестиций, а именно влияющие на процентную

ставку, темпы роста экономики и внешнеторговый режим (определяются

комплексом мер бюджетно-налоговой политики). К микроэкономическим относятся

меры, воздействующие на отдельные составляющие инвестиций или на отдельные

отрасли: налоговые ставки, правила амортизации, гарантии, льготные кредиты.

Институциональные инструменты позволяют достичь координации инвестиционных

программ частных инвесторов и включают государственные органы

инвестиционной политики, объединения предпринимателей, информационные

системы.

Рассмотрим эти инструменты более подробно.

Государство должно выделять бюджетные средства на реализацию

инвестиционных проектов, т.к. повышение инвестиционной ориентации бюджетной

системы - важнейшая задача государства на современном этапе.

Прямое финансирование инвестиционных проектов из государственного

бюджета или предоставление льготных инвестиционных кредитов государственным

финансовым институтам – важнейший источник средств на капитальные вложения

во многих странах мира.

Государственное финансирование инвестиционных проектов практикуется и

в России. Однако специфические особенности экономического развития нашей

страны и некоторые проблемы по распределению средств из бюджета не всегда

позволяют в полной мере осуществлять планируемое финансирование.

Попробуем разобраться в том, что происходит на практике.

Провозглашавшийся год за годом курс на активизацию инвестиционной

активности сочетался с явно не инвестиционной ориентацией федерального

бюджета. Это проявляется не только в крайней недостаточности ресурсов,

предусматриваемых на инвестиционные цели, их «размазывании» по различным

статьям бюджета и внебюджетным инвестиционным фондам, но и в том, что

инвестиционные статьи бюджета первыми попадают под сокращение, как только

ставится вопрос о необходимости «уложиться» в обязательные рамки бюджетного

дефицита. Финансирование инвестиционных расходов из федерального бюджета

осуществляется по остаточному принципу, вследствие чего уровень выполнения

федеральной инвестиционной программы в 1996 г. составил лишь 9,6%.[10]

Государство не смогло своевременно профинансировать даже отобранные на

конкурсных началах инвестиционные проекты, где доля бюджетных средств

составляет лишь 20%. В 1996 г. на их реализацию было выделено немногим

более 5% от годового лимита, что, безусловно, дискредитирует саму идею

привлечения государством частного капитала к финансированию инвестиционных

проектов на принципах долевого участия.[11]

В 1997 г. большие надежды возлагались на так называемый бюджет

развития, который в сочетании со снижением ставки банковского кредита

должен был обеспечить рост инвестиций в производственный сектор. Однако

механизм реализации бюджетной инвестиционной программы при этом не

изменился. Инвестиционные статьи бюджета по-прежнему самые незащищенные. В

результате невыполнение обязательств правительства по финансированию в

первую очередь коснулось федеральных инвестиционных программ, а бюджет

развития, преподносившийся как новое слово в правительственной бюджетной

политике, оказался провален.

Чтобы изменить такое положение необходимо, согласно одной из точек

зрения, во-первых - жесткое разграничение текущих и инвестиционных расходов

в бюджетах всех уровней.[12] Это предполагает, что каждый бюджет включает

административную и имущественную часть расходов, предназначенных,

соответственно, на текущие и инвестиционные цели. Дотации из вышестоящих

бюджетов нижестоящим также требуют четкого разделения и направления в

соответствующий раздел расходной части бюджета. При этом необходим строгий

контроль за целевым использованием средств административной и имущественной

частей бюджета.

Во-вторых - целесообразно использовать получивший международное

признание германский опыт регулирования бюджетного дефицита в увязке с

объемами инвестиций. На протяжении нескольких десятилетий в этой стране

применительно к федеральному бюджету соблюдается так называемое «золотое

правило», согласно которому финансирование бюджетного дефицита за счет

кредитов не должно превышать сумму расходов на инвестиции, предусмотренную

в бюджете.

В силу ограниченных ресурсов капвложений, которые государство может

выделять на инвестиционные проекты разумно использовать селективную или

«точечную» бюджетную политику поддержания инвестиционной деятельности. Суть

такой политики заключается в том, что государство поддерживает

исключительно конкретные проекты и только конкретные результаты. Подобные

действия позволили бы, во-первых, снизить инвестиционную нагрузку на

бюджет, во-вторых, привлечь свободные средства независимого бизнеса в

поддерживаемые государством проекты.

Бюджетная поддержка инвестиционных проектов была реализована в

принятой в апреле 1995 г. правительственной программе «Реформы и развитие

экономики в 1995-1997 гг.». В частности предполагается, что размещение

централизованных инвестиционных ресурсов будет осуществляться на конкурсных

началах с обязательной сертификацией проектов. Срок окупаемости проектов не

должен, как правило, превышать двух лет. Выигравшие конкурс частные

инвесторы получают бюджетные средства в размере 20% стоимости

инвестиционного проекта. Остальные 80% стоимости они должны покрыть за счет

своих собственных и заемных средств.

Инвестиционная схема «1 + 4» в соответствии с Указом Президента

России от 22 января 1996 г. «О дополнительном стимулировании частных

инвестиций» была расширена. А именно государство повышает свою долю в

интервале от 20 до 50% стоимости инвестиционного проекта. Это в принципе

соответствует практике стран с развитой рыночной экономикой, где долевое

участие государства составляет 35 - 40%.[13]

Максимальная государственная помощь в 50% будет оказываться тем

проектам, в результате реализации которых будет освоено производство не

имеющей мировых аналогов продукции. Поддержка в 40% будет оказываться

проектам, предусматривающим производство и экспорт продукции обрабатывающей

промышленности. При производстве импортозаменяемой продукции по ценам ниже,

чем импортный товар, правительство готово предоставить 30% от стоимости

проекта. И, наконец, 20% будут выделяться при производстве продукции,

удовлетворяющей внутренний платежеспособный спрос. См. таблицу 1.

Данная форма стимулирования частных инвестиций достаточно

привлекательна, она нацеливает на отбор наиболее эффективных инвестиционных

проектов.

Между государством и частными инвестициями может установиться

положительная и отрицательная связь. При отрицательной связи,

государственные инвестиции просто подменяют собой частные, то есть

увеличение государственных капитальных расходов на один доллар ведет к

снижению частных расходов на доллар (эффект вытеснения).

Таблица 1. Государственная поддержка инвестиционных проектов.[14]

|Наименование |% стоимости |

| |проекта |

|Производство продукции (услуг), не имеющей |50 |

|аналогов в мире (при подтверждении | |

|Роспатента) | |

|Экспорт продукции (услуг) обрабатывающей |40 |

|промышленности | |

|Импортозамещение (при более низкой цене) |30 |

|Удовлетворение платежеспособного спроса |20 |

С другой стороны, может наблюдаться и положительная связь - рост

государственных инвестиций вызывает прирост частных инвестиций. Эффект

вытеснения возникает в тех случаях, когда государство направляет средства

на финансирование проектов, которые привлекательны и для частных инвесторов

(например, в сельское хозяйство, промышленность, добычу нефти и т.д.).

Положительное взаимодействие возникает тогда, когда средства бюджета

направляются на проекты, которые в силу их общественного характера

невыгодны для частного бизнеса: в отрасли социальной сферы

(здравоохранение, образование, жилищное строительство), в фундаментальную

науку, в инфраструктуру (дороги, системы распределения энергии).

Развитие за государственный счет коммуникационных систем повышает

мобильность частного капитала, снижает издержки производства и расширяет

потенциальные возможности реализации продукции частных компаний.

По масштабам государственные инвестиционные затраты в инфраструктуру

намного превышают инвестиции в отрасли социальной сферы. Страны со средним

уровнем развития в 80-е начале 90-х годов тратили на инвестиции в

инфраструктуру в -среднем 4% ВВП (что составляло около 20% валовых

внутренних инвестиций в этих странах). Около половины средств на эти нужды

- поступало прямо из государственного бюджета, еще 40% - так или иначе,

гарантировалось государством.[15] Инвестиции в отрасли социальной сферы

составляли в среднем 1,5% ВВП. Однако сама по себе малая величина этих

затрат скрывает их существенную экономическую значимость.

Поскольку большинство услуг в социальной сфере и ряд услуг

инфраструктуры являются общественными, то есть по своей экономической

природе не имеют рыночной оценки, возникает вопрос, как определить

экономически эффективный объем их производства. Здесь возможны три подхода.

Первый заключается в определении нормативов, основанных на мировом

опыте - сколько на душу населения расходуется средств на капитальные

вложения в разных отраслях социальной сферы. Исходя из этого можно оценить,

по каким направлениям наблюдается особо острый дефицит средств. Недостатком

этого подхода является отсутствие учета конкретных особенностей страны и

целостного критерия распределения инвестиций с целью получения наибольшего

эффекта.

Второй подход основывается на составлении государственной

инвестиционной программы. Все проекты в рамках этой программы ранжируются

по степени социально-экономической отдачи, учитывающей положительное

влияние проектов на эффективность экономики в целом. Затем государственный

бюджет диктует, какие именно проект будут реализованы. Преимуществом этого

подхода является обеспечение наибольшей экономической отдачи от бюджетных

средств и предотвращение бюрократического произвола. Недостатком является

необходимость применения идентичной методологии оценки и ежегодной

переоценки большого количества самых разных проектов, многие из которых

никогда не будут реализованы. Из-за этого лишь малые страны успешно

реализовали программный подход к государственным инвестициям.

В рамках третьего подхода разработка инвестиционной бюджета ведется по

каждой отрасли народного хозяйства отдельно и исходя из контрольных цифр

общих расходов определяемых параметрами бюджета. В результате планирование

инвестиций является децентрализованным и учитывает отраслевую специфику.

Недостатком данного подхода является отсутствие гибкости, невозможность

сопоставления и учет общеэкономической отдачи инвестиций.

Вместе с тем, применение ряда принципов позволяет существенно повысить

эффективность этого метода. Во-первых, это четкая классификация бюджетных

расходов на текущие эксплуатационные расходы и инвестиции и включение в

бюджетное планирование всех инвестиций, финансируемых правительством. Во-

вторых, разработка центральными экономическими ведомствами подробных едины

правил по оценке инвестиционных проектов, профессиональная подготовка

специалистов отраслевых ведомств и организаций отраслей социальной сферы,

строгая экспертиза в центральных ведомствах. В-третьих, проведении

конкурентных торгов на заключение контрактов на государственные закупки и

жесткий контроль за реализацией инвестиционных проектов.

Нарушение перечисленных условий ведет к тому, что государственное

инвестиционное хозяйство в условиях децентрализации составления

инвестиционных бюджетов становится хаотичным и коррумпированным.

Существенный канал влияния государства на инвестиционную ситуацию в

стране - инвестиции естественных монополий, как частных, так и

государственных. В большинстве случаев государство, так или иначе,

регулирует цену и объемы производства в этих отраслях. А эффективное

регулирование цены требует оценки потребностей финансирования инвестиций и

прогнозирования спроса. Поскольку спрос на услуги инфраструктуры

определяется общеэкономическими условиями, целевые установки инвестиционной

программы в отрасли инфраструктуры задаются стратегией экономического

развития страны. Как правило, конкретные инвестиционные проекты в этих

отраслях проходят экспертизу в правительственных органах и одобряются

государством.

Даже те страны, которые устанавливают относительно либеральный режим

для естественных монополий, много внимания уделяют координации решений

частных предприятий в этих отраслях. Интересен в этом отношении пример

США.[16] Просчеты в планировании ввода в действие новых мощностей привели в

ноябре 1965 г. к крупнейшей энергетической катастрофе мирного времени,

когда весь северо-восточный регион Северной Америки оказался без

электричества. Сбои в подаче энергии были связаны с перенапряжением

действующих мощностей. Для предотвращения подобной ситуации в будущем был

создан правительственный орган - Североамериканский совет по

электроэнергии. На совет возложена задача подготовки прогноза потребления

энергии на 10-летний срок в США и Канаде. Этот прогноз основывается на

обработке прогнозов, составляемых частными энергетическими компаниями для

обслуживаемых ими регионов. Компании обязаны предоставлять свои прогнозы в

Совет, который обобщает их и публикует ежегодно детальные сценарные

прогнозы. Частные компании, основываясь на этой информации, существенно

повышают точность своих оценок и инвестиционных перспектив.

Учитывая набирающие силу процессы децентрализации экономики,

стремление республик и крупных экономических регионов России к

самостоятельности в формировании финансовой базы, расходовании собственных

средств, потребуется, очевидно, делегирование части полномочий государства

в сфере инвестиционной самостоятельности (в том числе по поддержке

жизнеобеспечивающих отраслей) на региональный уровень. Регулирующая роль

государства в этом случае могла бы состоять в разработке системы,

стимулирующей переток инвестиций в наиболее предпочтительные конкретные

отрасли, регионы и производства; в создании и поддержании благоприятного

инвестиционного климата (мерами кредитной и налоговой политики) в "точках"

народного хозяйства, особо значимых с позиций макроэкономической

реструктуризации.

Рассмотрим более подробно региональный аспект инвестиционной политики

государства.

Одним из концептуальных положений государственной инвестиционной

политики, сформулированным в Федеральной адресной инвестиционной программе

на 2000 г., является задача смещения акцентов в привлечении иностранных

инвестиций в российскую экономику на федеральный уровень.

Это связано с тем, что при весьма скромных объемах пришедших в Россию

в 90-е гг. прямых иностранных инвестиций ряд наших регионов со второй

половины десятилетия успешно осваивает инструменты прямого привлечения

инвесторов на свои территории. В этой связи принципиально важно, чем

обусловлена поставленная Центром задача: стремлением вновь вернуть рычаги

правления в свои руки или необходимостью на основе осмысления накопленного

регионального опыта сформулировать новые, более действенные механизмы и

инструменты государственной инвестиционной политики.

В начале десятилетия именно Центр выдвинул принцип децентрализации

инвестиционного процесса, в том числе и в региональном плане. Минэкономики

России с 1995 г. регулярно проводило методические семинары и совещания с

субъектами РФ, оказывающие помощь в разработке программ привлечения

инвестиций (включая иностранные) с учетом местных условий и опыта

отечественного и международного инвестиционного сотрудничества.

Доля федерального бюджета в общем, объеме инвестиций за счет всех

источников финансирования в экономику на протяжении последних лет

сокращалась: в 1998 г. она составила 5,1%, по прогнозу на 2000 г. будет

3,6%.[17]

Инвестиционные расходы субъектов Федерации и местных бюджетов за эти

годы держатся на уровне 10,4% всех инвестиций.

Формирование собственной инвестиционной политики было заметно

интенсифицировано ростом социальной напряженности в регионах. Это

обусловлено в первую очередь такими процессами, как сброс социальных

расходов с федерального на региональные бюджеты без соответствующей

доходной базы и значительным снижением жизненного уровня в большинстве

регионов на протяжении 90-х гг.

О возрастающих социальных рисках в обществе (подавляющих

инвестиционные возможности по ряду направлений) свидетельствует то, что на

протяжении 90-х гг. происходит ухудшение всего комплекса показателей,

формирующих доходы населения и определяющих уровень жизни. Средние данные

по стране проявляются еще более контрастно на региональном уровне, отражая

усиливающиеся между ними социально-экономические различия.

После кризиса в августе 1998 г. число людей с денежными доходами ниже

величины прожиточного минимума устойчиво превышает треть общей численности

населения (декабрь 1999 г. - 34,1%), коэффициент дифференциации доходов,

показывающий колоссальное расслоение общества, увеличился до 14,5 раз (год

назад - 13,1 раза).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7