Государственное предпринимательство в РБ

более привлекательным объектом использования для реализации общественных

обязательств были крупные и относительно финансово самостоятельные

государственные корпорации.

Эффективность ведения производства определяется как внутренними

побудительными мотивами субъектов, так и внешними обстоятельствами, т.е.

внутренним и внешним принуждением. Нынешние условия существования западных

обществ определяет то, что эффективность хозяйствования (как в частном, так

и в государственном секторах) оказывается в решающей степени зависимой от

внешнего принуждения: во-первых, от принуждения на рынке товаров и на

рынках факторов производства (капитала и рабочей силы) и, во вторых, от

внутрифирменного принуждения - принуждения со стороны собственников средств

производства. Собственническое принуждение выступает в форме контроля над

деятельностью предприятия с целью обеспечения того, чтобы она велась в

интересах собственников и по предписываемым ими правилам. Принуждение

конкуренцией на рынке товаров обеспечивает насильственное согласование

интересов производителей и потребителей. Однако поскольку фирма

представляет собой иерархически организованную структуру, объединяющую

собственников различных факторов производства (капитала, рабочей силы и

т.п.) с различными, а в чем-то и противоположными интересами, воздействие

конкуренции на рынке конечной продукции фирмы на эффективность работы

каждого из них носит весьма косвенный, опосредованный характер. Более

активное принуждение достигается, когда конкуренция развертывается на

рынках не только товаров, но и факторов производства - капитала и рабочей

силы.

Отличие государственного предпринимательства заключается в том, что сила

экономического принуждения - как со стороны рынка, так и со стороны

собственников - в нем теоретически, а часто и практически обычно меньше,

чем в частном.

Плохую службу государственным предприятиям часто служило то

обстоятельство, что они не могли обанкротиться, поскольку во всех случаях

им была гарантирована финансовая поддержка правительства.

В случаях, когда национализации подвергалась большая часть предприятий

отрасли, они объединялись в единые отраслевые комплексы. Монопольная

структура национализированных отраслей возникала не только и не столько в

силу одновременности перехода в собственность государства преобладающего

числа действовавших в них компаний, сколько вследствие последующего слияния

последних в единые отраслевые организации. Интегрирование самостоятельных

компаний в единую структуру мотивировалось ликвидацией ненужной

конкуренции, экономией на издержках управления и вообще накладных расходах,

возможностью осуществления единой политики в отношении технологии

производства, стандартов, качества.

Сосредоточение отраслевого производства в одной организации также

облегчало управление им со стороны государственных органов и лиц,

выступающих от имени собственников: ведь контролировать и отслеживать

деятельность одной, пусть и крупной компании, вроде бы проще, чем многих

мелких. Другое дело, что эффективность такой организации отрасли, в

конечном счете, нередко оказывалась меньшей, чем при наличии ряда

производителей.

Курьезно, но переход предприятий под контроль государства иногда вел не

к большей, а к меньшей информированности о них государственных органов

управления, а, следовательно, ослаблению контроля с их стороны. После

национализации ряда фирм в 80-е годы министерство финансов Франции,

которому они стали формально подконтрольны, стало располагать о них не

большей, а меньшей информацией. Если, будучи частными, они могли получить

субсидии только после предоставления министерству соответствующей

информации, то статус государственных позволил их директорам апеллировать

непосредственно к президенту страны.

Данные о сравнительной эффективности государственных и частных

предприятий в ведущих странах свидетельствуют, что в конкурентных отраслях

серьезных различий между ними не наблюдается. Это может объясняться как

большим внешним принуждением, так и меньшим объемом "общественных

обязательств" (в силу невозможности их нести в условиях конкуренции с

частными предприятиями, не обремененными таковыми). "В случае старых

демократических стран, таких как Англия и Франция, - заключает известный

экономист Ж.-Ж. Лаффон, - нет четких эмпирических свидетельств

превосходства какой-либо формы собственности, особенно, если учитывать

качество долгосрочных решений, таких как инвестиции. Эмпирические

свидетельства либо не существуют, либо не дают однозначной картины;

некоторые государственные фирмы функционируют хорошо, другие плохо".5

Обычно порочность режима государственных имущественных прав выводится из

сравнения с режимом прав открытого акционерного общества, акции которого

котируются на рынке.

Права на государственные предприятия недобровольны для каждого отдельно

взятого субъекта, следовательно, неотчуждаемы, непередаваемы. Невозможность

концентрации имущественных прав (субъект обладает ими наравне с остальными

членами общности -страны, штата и т.п.) определяет и отсутствие

специализации на контроле. Иначе говоря, ни один гражданин-собственник не

заинтересован в осуществлении контроля, поскольку сопряженные с ним

издержки многократно перекрывают его выгоды.

Частные права, напротив, добровольны, следовательно, отчуждаемы,

передаваемы. Они могут концентрироваться, значит, возможна и специализация

на контроле.Однако волна внутренних выкупов, активность, с которой в

последние годы в развитых странах обсуждаются проблемы корпоративного

управления, свидетельствует, что контроль над частными компаниями оставляет

желать много лучшего. Членство в советах директоров и административных

(наблюдательных) советах нередко резервируется для своих или нужных людей,

которые не будут задавать лишних вопросов. Крупные акционеры, которыми в

большинстве стран в настоящее время являются финансовые институты, по

разным причинам до недавнего времени предпочитали не вмешиваться в ведение

дел управляющими. Т.е. собственники не контролировали управляющих

непосредственно ни через советы, ни через участие в общих собраниях.

Наконец, слияния и поглощения, которые как будто должны дисциплинировать

управляющих, нередко осуществлялись в интересах управляющих, а не

собственников.

Важнейшим достоинством акционерного общества признается то, что в

случае, когда его акции котируются на бирже, информация о его деятельности

отражается в рыночной цене предприятия. Эта оценка тем точнее, чем более

развит вторичный фондовый рынок. Он же тем больше развит, чем более

ликвиден, и тем более ликвиден, чем, при прочих равных условиях, ччще акции

переходят из рук в руки. Последнее же наблюдается, когда собственники

краткосрочно ориентированы, преследуют спекулятивные цели. Но тогда и

ценность компании оказывается искаженной.

___________________________

5 - Laffont J.-J. Comment on "Public versus Regulated

PrivateEnterprise", by Willig. -Proceedings of the World Bank

AnnualConference on Development Economics 1993. Washington, 1994, p. 175.

Наиболее серьезный аргумент против государственных предприятий - это

произвол политиков и государственных чиновников, использование

государственных предприятий ради достижения своих своекорыстных целей.

Однако схожий феномен - злоупотребление контролирующим собственником своим

доминирующим положением - наблюдается и в частных компаниях, хотя следует

полагать - в данном случае ущерб обществу меньше, чем в первом.

Итак, как при наличии контроля со стороны собственника, так и при его

отсутствии, нет оснований априорно полагать, что частные предприятия всегда

и везде более эффективны, чем государственные.

Приватизация, несомненно, способна повысить (что не значит, что

происходит это автоматически) частную эффективность - эффективность

конкретного предприятия, измеряемую прибыльностью и уровнем издержек.

Правда, при этом следовало бы одновременно учитывать и последствия

приватизации для общественной эффективности, но последняя трудноизмерима.

Кроме того, в ходе приватизации, точно так же как когда-то национализации,

рост эффективности происходит не столько за счет перехода имущественных

прав, сколько сопровождающей его рационализации производства.

5. Механизмы обеспечения эффективного функционирования

Низкая эффективность государственных предприятий там, где она

действительно наблюдалась, во многом имела своей причиной недостаточность

контроля со стороны органов государственного управления.

Как и прочие предприятия, государственные подлежат регулированию со

стороны органов по контролю за соблюдением антимонопольного

законодательства и поощрению конкуренции. (В последнее время особую

активность в этом проявляет антитрестовское управление Италии.) Кроме того,

деятельность государственных корпораций подотчетна парламенту.

Эффективность ведения ими дел проверяется аудиторами (обычно

государственными же), а в ряде случаев также специально создаваемыми

комиссиями, в том числе парламентскими.

Цены и инвестиционные программы государственных корпораций

контролируются соответствующими министерствами. Устанавливаются предельные

суммы капиталовложений, которые могут осуществляться без согласия

курирующего министра и министра финансов.

Далеко не во всех странах существует более или менее жесткий

административный контроль государственных предприятий. Так, правительство

ФРГ "в значительной степени полагается на достижение общих целей

государства и предприятия. Однако коммерческая природа последних, особенно

ряда федеральных промышленных компаний, в Германии столь сильна, что

частные цели превалируют над общественными даже в предприятиях с некоторыми

специальными общественными задачами, которые не всегда выполняютсяятак, как

это задумывалось".

Наибольшей систематичностью управление государственным сектором

отличалось в Великобритании. Здесь государственным корпорациям

предписывались процедуры ценообразования (на уровне долгосрочных предельных

издержек) и нормативная доходность новых инвестиций, размер которой, как

считалось, должен был соответствовать уровню частного сектора. Одновременно

устанавливались так называемые финансовые обязательства - плановая прибыль

или убытки. Кроме того, с некоторого времени стали фиксироваться предельные

суммы внешних заимствований, т.е. заимствований вне рамок государственного

сектора (поскольку же фактически единственным источником средств в

государственном секторе было правительство, то фактически их общий размер).

Позднее в дополнение ко всему этому были введены количественные и

качественные показатели деятельности. Стали устанавливаться (на 4-5 лет)

нормативная доходность уже не только новых инвестиций, а всего применяемого

капитала, темп изменения издержек, показатели качества (сроки доставки

писем, динамика рекламаций товаров и услуг и т.п.). Определенные моменты

британской практики - в частности, нормативная отдача - использовались и в

других странах (например, в Испании).

В 80-е годы широко распространился перевод взаимоотношений между

государственными (в том числе и муниципальными) органами и предприятиями на

контрактные отношения.

Управляющие органы при заключении контракта добиваются более

эффективного функционирования предприятий за счет использования их

внутренних резервов. Предприятия же освобождаются на срок его действия от

произвольных манипуляций со стороны государственных чиновников, какими бы

мотивами (личными или общественными) они ни руководствовались. Цель

контрактов, таким образом, состоит в усилении внутреннего и внешнего

принуждения, и тем самым повышения эффективности предприятия.

Контракты заключаются по итогам прямых переговоров или конкурентного

торга (конкурса). Если в первом случае ставкой в игре являются условия

контракта, то во втором - его получение, а значит, и само дальнейшее

существование предприятия. Проигрывающие торги ведомственные предприятия и

службы (строительные, транспортные, по уборке помещений, организации

питания в больницах и школах, стирке белья и т.п.) обычно

расформировывались.

Существует два основных типа контрактов государственных органов с

предприятиями - контракты функционирования (performance) и контракты

управления.

Контракты функционирования представляют Собой соглашения между

администрацией предприятия и соответствующим государственным органом по

достижению неких согласованных параметров развития. Подобные контракты

(между правительством и государственными предприятиями) впервые стали

заключаться во Франции в 50-х годах в рамках реализации тогдашних планов

экономического развития страны и получили название контрактов планирования.

Впоследствии они широко распространились во франкоязычной Африке, а затем и

по всему миру. В середине 90-х годов действовало 550 таких контрактов в 32

развивающихся странах мира, не считая 100 тыс. только в одном Китае.

Контракты функционирования можно подразделить на два типа. Одни из них

заключаются как бы только с управляющими предприятия, а другие - как бы с

предприятием в целом. Контракты первого типа особое распространение

получили в Южной Корее, хотя впервые были опробованы в Пакистане и

применяются также на Филиппинах, в Мексике и в ряде других стран.

В 1983 г. в Южной Корее была проведена реформа управления так

называемыми "инвестируемыми государством предприятиями", которые по своему

статусу примерно соответствуют государственным корпорациям. Наряду с

предоставлением им большей автономии в вопросах расходования средств,

осуществления закупок, найма и увольнения работников была введена практика

оценки менеджмента по степени достижения устанавливаемых ему

правительственными органами целевых нормативов. Эти нормативы (показатели)

устанавливаются только в отношении тех параметров, которые управляющие

могут контролировать.

Фиксируются количественные и качественные показатели, общим числом до 40

и более. Количественные нормативы - доходность, производительность труда,

размер и динамика издержек в целом или по отдельным статьям, объемы

производства и т.п. - устанавливаются исходя из трендовых значений (т.е.

результатов прошлых лет) с разбивкой по годам и ежегодно же отслеживаются.

Качественные показатели - осуществление тех или иных мероприятий

корпоративной стратегии, НИОКР, улучшение управленческой информации и

систем внутреннего контроля - составляют 30-50% всех нормативов. И первые,

и вторые с определенными весами сводятся в единый показатель.

По итогам выполнения нормативов составляется рейтинг государственных

предприятий, который обнародуется. Лучшие управляющие получают не только

общественное признание, но и денежное вознаграждение. Размер премии,

которая выплачивается всем работникам предприятия и может достигать

трехмесячного заработка, поставлен в зависимость от степени реализации

нормативов и их превышения, а также рейтинга компании.

Южнокорейская практика критикуется за установление показателей на базе

трендовых величин прошлых лет (благодаря чему в лучшем положении

оказывается тот, кто прежде хуже всего работал), излишне высокий удельный

вес качественных показателей (которые часто выполнялись при

неудовлетворительных финансовых результатах), а также за то, что она не

затрагивает большую часть персонала предприятий.

Несмотря на определенные успехи такой практики, в Южной Корее

муссируются планы замены чиновников, которые сейчас управляют

государственными предприятиями, профессиональными менеджерами.

Второй тип контрактов функционирования ставит цели не столько

менеджменту, сколько предприятию в целом. Такого типа контракты

применяются, в частности, в Боливии, причем носят преимущественно

добровольный характер.

До заключения контракта проводится тщательное обследование предприятия

специальной группой сотрудников министерства планирования и координации.

Затем подписывается предварительное краткосрочное "программное соглашение",

предусматривающее в основном реализацию определенных качественных целей

(реорганизация, улучшение системы информации и управления персоналом и

т.п.).

Так, в рамках полугодового контракта с "ЭНДЭ" (электроэнергетика)

правительством гарантировались средний тариф на электроэнергию, сокращение

срока платежей за электричество, облегчение доступа к валютной бирже и

депозитам предприятия в центральном банке, ускорение поступления

иностранных кредитов и субсидий, компенсация недополученных доходов и

понесенных расходов в связи с выполнением общественных обязательств. Были

расширены права предприятия по осуществлению закупочной политики, набору

персонала и оплате труда.

В обмен на все это "ЭНДЭ" согласилась поддерживать определенный уровень

мощностей, снизить издержки, своевременно осуществлять инвестиционные

проекты (которые ранее запаздывали), ускорить финансовые расчеты. Была

установлена система поощрений и санкций. По истечении полугодового

соглашения стороны подписали пятилетний контракт.

Контракты управления представляют собой соглашение между правительством

и частным лицом по осуществлению управления государственным предприятием за

известное вознаграждение. В середине 90-х годов действовало 202 контракта в

49 развивающихся странах. Характерно, что в развитых странах контракты

такого типа практически отсутствуют, а в развивающихся странах чаще всего

заключаются с иностранными компаниями-операторами.

Проблема управления государственными предприятиями и особенно участием в

нём остро встала в последние годы в России. Представителями государства в

акционерные общества по совместительству назначались чиновники. Их

деятельность, как правительством, так и парламентом признана

неудовлетворительной.

Некоторое время в российских верхах шла борьба за то, кто будет

управлять принадлежащими государству пакетами акций - Госкомимущество,

отраслевые министерства или кто-то иной. Похоже, ее итогом стало решение,

что государственные чиновники будут по-прежнему представлять интересы

государства-собственника в акционерных обществах, за исключением

неэффективных и неплатежеспособных, в которые будут назначаться

доверительные управляющие.

Доверительные управляющие, которыми не могут быть физические лица и

акционерное общество, акции которого передаются, не приобретают права

собственности, а играют роль агентов правительства. Имея полную свободу рук

в повседневной деятельности, они будут обязаны письменно согласовывать с

государством свои стратегические действия (от реорганизации управляемого

общества до эмиссии ценных бумаг или совершения крупных сделок). Ожидается,

что доверительные управляющие наладят финансовую и административную

дисциплину, помогут компаниям уменьшить зависимость от государственных

дотаций, решить проблему задолженности по зарплате и налогам, обеспечить

прибыльность производства.

Договора о доверительном управлении, которые будут заключаться по итогам

специально организуемых конкурсов, определяют не только права, но и

обязанности управляющего, а также размер его вознаграждения. Победителем

конкурса объявляется участник, предложивший наиболее обоснованное

предложение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его

реализации. Согласно принятым и готовящимся документам, количественные

параметры - например, заявленный претендентом лимит расходов - будут играть

подчиненную роль в определении победителя.

Доверительный управляющий будет обеспечивать собственным имуществом

исполнение взятых на себя обязательств. Способ (залог, неустойка,

банковская гарантия и т.п.) и размер такого обеспечения должны избираться

конкурсной комиссией и являться одним из условий конкурса.

В случае, если государство решит продать доверенные акции, управляющий

будет иметь право на вознаграждение в размере доли стоимости акций (в

случае угольной промышленности - не более 4%).

Решение о назначении доверительных управляющих больше ставит вопросов,

чем дает ответов. Во-первых, принципы отбора победителей конкурсов дают

широкий простор произволу. Во-вторых, если контроль за доверительным

управляющим, т.е. проверку обоснованности его решений будут осуществлять

министерские работники, то почему именно им не поручить управление? Или все

же контроль с их стороны будет формален? В-третьих, очевидно, что

доверительный управляющий будет стремиться извлечь выгоду из своего

положения путем если не воровства, то привязки управляемого предприятия к

"нужным" поставщикам, потребителям, финансовым структурам и т.п. Не

заинтересован он и в максимальном повышении эффективности предприятия -

ведь чем она больше, тем дороже при покупке обойдется ему "положенный"

пакет акций.

Пример неудачного использования контрактов управления дает Казахстан,

где, правда, государственные предприятия передавались в доверительное

управление по странной формуле - в большинстве случаев вместе с продажей

контрольного пакета акций. Результаты этого для казны и для экономики

страны оказались плачевными в силу недобросовестного поведения тех, кто

получил контроль над предприятиями6. Удастся ли избежать этого в Беларуси?

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5