Инструменты региональной экономической политики (на примере регионов Севера)

Автоматические стабилизаторы - это такие механизмы в экономике,

действие которых уменьшает реакцию производства на изменения совокупного

спроса.

Главными экономическими стабилизаторами являются пособия по

безработице и подоходный налог. Особенности их действия состоят в том, что,

во-первых, смягчая последствия изменений совокупного спроса, они помогают

стабилизировать выпуск продукции, во-вторых, они включаются автоматически,

т.е. не нуждаются в том, чтобы кто-нибудь решал, когда им следует вступать

в действие.

Их способность стабилизировать выпуск продукции следует из того, что

пропорциональный налог на доходы уменьшает величину мультипликатора, а это

значит, например, что любое падение инвестиций ведет к уменьшению выпуска

продукции на меньшую величину.

Однако автоматические стабилизаторы не в состоянии решить множество

задач, которые стоят перед экономической политикой, поэтому все

правительства пользуются мерами активной фискальной политики, которые

состоят в регулировании налоговых ставок и величины государственных

расходов.

Государственные расходы на территории осуществляются в форме

государственных закупок и социальных выплат (трансфертов), которые

производятся федеральным правительством, региональными правительствами,

органами местного самоуправления.

Налоги также выплачиваются правительствам разного уровня

территориального управления. Макроэкономическое влияние, которое оказывает

на развитие региона фискальная политика, осуществляется через изменение

величины конечного спроса в регионе, поэтому оно идентично для всех

государственных расходов и налогов независимо от того, правительство какого

уровня их производит.

Величину этого влияния на региональные макроэкономические показатели

можно оценить через региональный мультипликатор. Поскольку региональные

мультипликаторы могут существенно различаться по регионам, то и влияние

идентичных мер фискальной политики на различные регионы существенно

различается, т.е. идентичные в отношении всех регионов меры приводят к

разным экономическим последствиям. Например, одинаковые по объему

государственные закупки, произведенные в различных регионах, приводят к

разному увеличению производства и занятости.

Параметры фискальной экономической политики, задаваемые на уровне

национальной экономики, позволяют регулировать спрос для экономики в целом,

однако они оказывают различное влияние на разные регионы, в этой связи и

возникает необходимость в региональной дифференциации экономической

политики.

Дифференциация фискальной политики осуществляется по следующим

направлениям:

- региональная дифференциация налоговых ставок;

- региональная дифференциация государственных расходов, касающихся как

государственных закупок, так и социальных трансфертов.

На первый взгляд региональная дифференциация фискальной политики

выглядит как весьма эффективное средство для разрешения проблем отдельных

регионов. Действительно, за счет дифференциации ставок налогов можно

увеличить спрос в регионах, которые страдают от недостаточного спроса, и

наоборот, уменьшить спрос в регионах, испытывающих его избыточное давление.

К аналогичным результатам приводят трансферты правительства, направляемые в

проблемные регионы с целью стимулирования в них экономической политики.

Однако в действительности влияние мер фискальной политики на регион

ограничивается множеством факторов.

Попытки стимулировать производство в отдельных регионах через

увеличение конечного спроса в регионе при помощи мер фискальной политики

реализуются через систему межрегиональных и внутрирегиональных

взаимодействий. Их эффективность зависит от соотношения региональных и

межрегиональных мультипликаторов и вызываемого ими эффекта распространения,

т.е. влияния изменения конечного спроса на поддерживаемый регион и через

него на все другие.

В придачу к проблемам межрегионального перераспределения эффектов

фискальной политики горизонтальная дифференциация налоговых ставок

вызывает, как правило, сильную политическую оппозицию со стороны регионов,

которые оказываются объектами налоговой дискриминации. В этом отношении

государственные расходы являются более гибким инструментом, поскольку они

могут дифференцироваться по регионам центральным правительством, а, кроме

того, часть этих расходов приходится на региональные правительства и органы

местного самоуправления, которые могут проводить самостоятельную политику.

Реальные возможности использования средств фискальной политики

органами территориального управления различных уровней для регулирования

регионального развития зависят от государственного устройства страны, а

также от распределения полномочий между властными органами различных

уровней: центральным, региональными правительствами, органами местного

самоуправления.

2.2. Политика стимулирования занятости.

Межрегиональные различия в уровнях заработной платы не являются

главным стимулом к межрегиональному перемещению рабочей силы, а рынки труда

являются географически разделенными. Действие рыночных механизмов

ограничивается целым набором факторов, которые приводят к тому, что

пространственное распределение рабочей силы не всегда отвечает правилам

экономически рационального поведения.

В идеале, региональная политика должна использовать такие меры,

которые приводят к перемещению труда в те регионы и сферы экономической

активности, в которых предельный продукт наиболее высок.

Это предполагает два типа политических действий: стимулирование

перемещения предложения труда между регионами и политику повышения

миграционной активности работников внутри региона, имея в виду перемещение

работников между секторами регионального хозяйства, а также достижение

соответствия между профессионально-квалификационным составом работников и

структурой рабочих мест региона.

«Существуют три основные группы факторов, которые препятствуют

мобильности труда:[4]

- межрегиональные различия в заработной плате не соответствуют

различиям предельной производительности труда, что возникает вследствие

несовершенной конкуренции на рынке труда;

- работники могут не реагировать на межрегиональные различия в

заработной плате, даже если они не соответствуют различиям предельной

производительности труда, вследствие несовершенной информации о

региональных рынках труда, т.е. наличии рабочих мест и уровне заработной

платы, социальных условий и т.д.;

- наличие препятствий для миграции, в числе которых финансовые

препятствия, состоящие в высоких затратах на переезд и обустройство на

новом месте, высокой степени риска, связанного с поиском работы и

обустройством на новом месте, а также препятствий социального и морального

свойства».

В соответствии с делением всех причин, препятствующих межрегиональной

миграции на три группы, меры региональной экономической политики,

нацеленные на их устранение, также можно разделить на три группы:

- предоставление работникам «правильных» сигналов относительно

регионов и секторов хозяйства, отличающихся наиболее высоким уровнем

производительности труда, что достигается путем специальных выплат

работникам (надбавок, бонусов) в отдельных регионах и секторах;

- развитие информационной сети, способствующей получению

потенциальными мигрантами по возможности полной информации относительно

положения на региональных рынках труда в регионах, а также социально-

экономических условий миграции;

- создание благоприятных финансовых условий и стимулов для мигрантов,

которое осуществляется путем разработки специальных государственных

миграционных программ, предполагающих финансовую поддержку мигрантов.

Программы финансовой помощи при переезде реализуют как

правительственные организации, так и фирмы, которые имеют собственные

программы подготовки и переподготовки кадров для предприятий, создаваемых в

различных регионах. Сложнее обстоит дело с преодолением препятствий

социально-морального характера, что достигается путем предоставления

финансовых льгот и грантов, а также информации о преимуществах регионов, в

которых привлекаются потенциальные мигранты.

2.3. Политика стимулирования капитала.

Экономическая политика, проводимая в отношении регулирования

регионального рынка труда, тесно связана с политикой в отношении

стимулирования перераспределения ресурсов капитала, в силу их взаимосвязи

эти два типа экономической политики при их реализации должны

анализироваться вместе.

Политика повышения мобильности капитала, в конечном счете, нацелена на

достижение соответствия между спросом и предложением на рынке труда путем

регулирования его предложения.

При этом спрос на труд, включая квалификационный состав работников,

пространственную и отраслевую структуру занятости, предполагается заданным.

Поэтому другая сторона проведения экономической политики на рынках труда

связана со стимулированием спроса на труд, прежде всего в регионах с

высоким уровнем безработицы, что достигается методами политики перемещения

капитала.

Политика воздействия на капитал нацеливается либо на внутренние

условия функционирования фирм, существующих в регионе, либо на повышение

мобильности капитала и перемещения его из регионов, в которых существует

избыточный спрос на рабочую силу, в регионы, где имеется избыток

предложения рабочей силы.

В первом случае задачей региональной политики является повышение

производительности фирм, уже существующих в тех или иных регионах, а также

создание более эффективной внутрирегиональной структуры производства. Для

этого используются следующие меры:

- воздействие на структуру затрат предприятий с целью укрепления их

финансового положения, для чего вводятся налоговые скидки на заработную

плату и прибыль, административное регулирование заработной платы и

занятости (неполная рабочая неделя, административные отпуска, сдерживание

роста заработной платы и т.д.);

- повышение конкурентоспособности продукции путем предоставления

грантов и субсидий фирмам на улучшение организации производства,

технологий;

- помощь фирмам в разработке альтернативных планов дальнейшего

функционирования, когда рабочих и предпринимателей связывают долгосрочные

соглашения. Этот способ предпочтителен, когда закрытие предприятий в

определенных местах нецелесообразно по социальным причинам;

- стимулирование структурных сдвигов в хозяйстве региона, которые

могут быть нацелены либо на повышение доли отраслей с высокой добавленной

стоимостью, либо на повышение занятости;

- создание в регионе полюсов роста посредством стимулирования развития

пропульсивных отраслей, положительный эффект от развития которых

распространяется на имеющиеся в регионе отрасли, повышения инновационной

активности, привлечения в регион высококвалифицированных менеджеров.

Политика повышения мобильности частных капиталов имеет три основные

формы:

- субсидии;

- налоги;

- административный контроль.

Целями такой политики являются привлечение капитала в одни регионы и

ограничение или запрещение развития фирм в других регионах. Поскольку

политика, направленная на перемещение капитала, реализуется преимущественно

путем предоставления субсидий на используемый капитал или на затраты труда,

рассмотрим более подробно эти два инструмента региональной политики.

«Субсидии могут реализовываться в двух формах.

Первая форма – постоянно действующие субсидии, которые производят на

экономику эффект, подобный тому, что возникает при девальвации, т.е.

происходит относительное снижение издержек производства в регионе и

повышается сравнительная конкурентоспособность производства. Целью таких

субсидий является снижение цен на продукцию, производимую в проблемном

регионе. Эти субсидии не оказывают прямого влияния на повышение заработной

платы или прибыли, но вследствие роста конкурентоспособности продукции

может вырасти региональный экспорт, и как следствие – региональные доходы и

занятость.

Вторая форма – временные субсидии, направленные на покрытие

первоначальных операционных издержек и поддержку вновь создаваемых фирм.

Они действуют до того момента, когда фирма начинает работать в стабильном

режиме. Временные субсидии направлены на повышение конкурентоспособности

вновь создаваемых или перемещаемых в проблемные регионы фирм». [5]

Субсидии, направленные на стимулирование капитала к перемещению в

определенные районы, предоставляются фирмам в различных формах: в виде

грантов, налоговых льгот, дешевых кредитов, снижения арендных ставок на

землю и производственные помещения, субсидий на труд, общих субсидий на

производственные затраты, снижения транспортных тарифов и другие виды

субсидий на затраты или производство.

2.4. Селективная поддержка развития регионов.

Одной из целей региональной политики является сглаживание

межрегиональных различий, которое достигается за счет разрешения проблем

отстающих в развитии регионов, на территории которых по тем или иным

обстоятельствам складывается неблагоприятная социально-экономическая

ситуация. Государственная экономическая политика, проводимая в отношении

проблемных регионов, носит селективный характер, т.е. связана с выработкой

комплекса мер, применяемых по отношению к конкретному региону.

Селективную поддержку регионального развития нельзя строго отнести к

собственно макроэкономическим или микроэкономическим регуляторам, поскольку

для ее реализации может использоваться практически весь инструментарий

экономической политики, включая фискальный механизм, стимулирование труда и

капитала, создание специальных зон, принятие региональных программ.

Эффективность селективной региональной политики зависит от следующих

обстоятельств:

- наличие четких критериев выбора регионов, которые являются объектами

государственной поддержки;

- дифференциация объемов предоставляемой регионам государственной

поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;

выбор приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование

которых должна направляться государственная поддержка;

- выбор источника средств стимулирования регионального развития.

Объектами селективной государственной поддержки являются проблемные

регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами государственной

поддержки, является сложной задачей, которая решается каждой страной

самостоятельно. Сюда относятся депрессивные районы, районы нового освоения,

слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т.д. в

зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов региональной

политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.

Для того чтобы селективная поддержка была действенной, регионы,

являющиеся ее объектами, должны отличаться особой остротой проблем и

поэтому претендовать на их приоритетное разрешение. Одним из возможных

критериев для оценки особой остроты проблем является сравнение текущего

(депрессивного) экономического положения региона с другими территориями и

его собственным прежним состоянием. Однако четких и прозрачных критериев

выбора проблемных регионов нет.

В большинстве стран в качестве объектов селективной поддержки

выделяется по крайней мере три типа регионов: депрессивные промышленные

регионы; депрессивные аграрные регионы; перенаселение городские ареалы.

В дореформенной практике проведения региональной политики в Росси и

бывшем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы

нового освоения, депрессивные промышленные районы и слаборазвитые районы.

в условиях реформы на первый план с точки зрения необходимости

селективной государственной поддержки их развития вышли слаборазвитые

регионы и депрессивные районы, к которым относят районы, охваченные

структурным кризисом, обусловленным переходным состоянием экономики. Эти

районы некогда развивались вполне успешно, а затем стали кризисными,

уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций,

структурный кризис экономики и связанные с этим трудности означают

депрессивное состояние территории. В отличие от депрессивных, слаборазвитые

районы никогда не влияли на экономику страны, они являлись либо аграрными,

при этом уровень развития аграрного сектора был низким, либо

слабоосвоенными, с низким экономическим потенциалом.

Размеры помощи, которые должны быть оказаны региону, выбранному в

качестве объекта селективной поддержки, зависят в первую очередь от

масштаба решаемых в регионе проблем. Например, размер предоставляемых

региону субсидий на увеличение занятости в регионе должен быть связан с

величиной избыточного предложения труда в регионе, соответственно величины

субсидий должны дифференцироваться по регионам в зависимости от

существующего в регионах избыточного предложения.

Проблема выбора приоритетных секторов, на стимулирование развития

которых должна быть нацелена региональная политика в ареалах помощи, также

не имеет однозначного решения.

Существует два подхода к определению приоритетных отраслей:

- первый можно назвать точечным, он основывается на теории полюсов

роста и состоит в определении и поддержки ключевых или пропульсивных

отраслей, которые должны служить «локомотивами роста» для всего

депрессивного региона;

- второй подход состоит в политике диверсификации регионального

хозяйства, расширении и усложнении производственной структуры региона, он

нацеливается не на отдельные точки роста, а на изменение всей

производственно-пространственной структуры региона.

К пропульсивным отраслям относятся отрасли, тесно связанные с

развитием регионального комплекса, т.е. имеющие существенные прямые и

обратные связи с другими отраслями, и за счет этого оказывающие мощное

мультиплицирующее действие на развитие региона.

Создание и развитие полюсов роста в регионе ведет к тому, что

стимулируется экономическая активность только на определенных территориях,

а не всего региона в целом, что может служить увеличению внутрирегиональной

дифференциации и обострению диспаритета отдельных территорий депрессивного

региона, по крайней мере, на какое-то время. Хотя межрегиональная

дифференциация (различия экономических показателей депрессивного региона в

целом и других регионов страны) за счет стимулирования полюсов роста могут

сократиться, т.е. политика стимулирования полюсов роста фактически нацелена

на уменьшение межрегионального неравенства, но служит увеличению

внутрирегиональных различий. Несмотря на все эти проблемы, стратегия

создания полюсов роста широко используется как средство для решения проблем

депрессивных районов.

Вторая стратегия выбора объектов селективной поддержки на территории

депрессивного региона состоит в диверсификации производственной структуры

региона. В ее основе лежит идея, что территории с высокоспециализированным

хозяйством, как правило, это моноспециализированные регионы, менее

приспособлены к изменениям внешней среды и труднее адаптируются к

долгосрочным структурным сдвигам.

В региональной теории специализация отдельных регионов рассматривается

как основное условие эффективного пространственного распределения

экономической деятельности, использования сравнительных преимуществ и

получения на этой основе регионами выгоды от межрегиональной торговли.

Поэтому для использования стратегии диверсификации в депрессивных регионах

необходимо четко определить те выгоды, которые она может дать, и

сопоставить их с возможными выгодами, которые регион получает от

специализации.

Существует два источника средств, направляемых на стимулирование

развития отдельных регионов:

- внешние источники, способы привлечения которых в регион были

отмечены выше в числе способов привлечения в регион внешних инвестиций и

миграционных потоков, внешних стимулирования регионального спроса;

- внутренние источники, связанные с активизацией внутреннего

потенциала проблемных регионов, включая природные ресурсы региона,

накопленные экономический капитал, имеющийся в регионе «человеческий

капитал».

Одним из основных способов привлечения в регион внешних ресурсов

развития является селективная поддержка, осуществляемая путем

перераспределения финансовых ресурсов, которая производится одновременно по

нескольким прямым и косвенным каналам. К прямым видам государственной

поддержки относятся: трансферты из федерального бюджета, предоставление

некоторым регионам согласно региональным программам налоговых и иных льгот.

Косвенными видами государственной поддержки являются поступления

федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие

территорий по каналам поддержки отдельных отраслей.

Ориентация на эндогенное экономическое развитие, т.е. преимущественно

на внутренние источники развития, не означает развития, основанного на

самообеспечение, наоборот, она предполагает стимулирование государством тех

сфер и видов деятельности в регионе, которые могут вызвать усиление позиций

региона на внешних рынках.

Выбор методов стимулирования внутрирегиональных источников развития

Страницы: 1, 2, 3