Закон о СРП

осуществляться без существенного нарушения целостности недр.

К частному горному сервитуту следует отнести право ограниченного

пользования смежными горными отводами для целей пользования недрами.

Подобные отношения возникают между двумя и более недропользователями

в следующих ситуациях:

. при технологически общих горно-подготовительных работах на двух

и более горных отводах (проходка водосливных канав, дренажных

подземных горных выработок и др.);

. при совместном технологическом размещении горно-технических сооружений

(дамб, насыпей, отвалов и др.);

. при технологическом размещении вспомогательных объектов, значительно

оторванных от собственного участка недр (скважин заводнения нефтяных

пластов, скважин водопонижения карьеров и др.);

. при одновременном производстве добычи полезных ископаемых открытым

и подземным способами (в том числе на объектах с различными видами

полезных ископаемых);

. при одновременном производстве различных видов недропользования

(разведки и добычи полезных ископаемых, добычи и подземного

строительства, не связанного с добычей минерального сырья).

Как и в случае земельного сервитута, горный сервитут должен

устанавливаться по соглашению между лицом, требующим установления

сервитута, и пользователем или владельцем (государством) смежного участка

недр. Пользователь или собственник участка недр, обремененного сервитутом,

вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут,

соразмерную плату за пользование участком. В случае недостижения соглашения

об установлении или условиях горного сервитута спор может разрешаться судом

по иску лица, требующего установления сервитута. Право государственной

собственности на недра, их значимость для России требуют, чтобы понятия

и виды горных сервитутов (публичного и частного) были бы закреплены

в горном законодательстве. Перечень частных горных сервитутов должен быть

исчерпывающим и изменения в него следует вносить только федеральным

законом.

В истории горного права России Горным уставом редакции 1902 г. (Савич

Г.Г., 1907) специально рассматривался регламент ограниченного пользования

смежными горными отводами, которым дозволялось проведение горно-

подготовительных работ и размещение горно-технических сооружений на чужой

территории при условии возмещения понесенных владельцами отводов убытков.

Следует и сегодня регулирование отношений по смежным горным, геологическим

и земельным отводам перенести из области административного права в сферу

действия гражданского права с обеспечением хозяйственных интересов

владельцев смежных участков.

При согласовании ограниченного доступа к недрам с представителями

малочисленных народов возникают те же проблемы, связанные с требованием

внесения несоразмерной оплаты, как и при получении полного права

пользования участками недр. С введением горного и земельного сервитутов

в целях недропользования споры, связанные с порядком установления

сервитутов и размером платы за них, будут рассматриваться судами.

К ВОПРОСУ О “ПРЯМОМ” РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ

В основу российской модели соглашений о разделе продукции (СРП)

положена так называемая “индонезийская модель”, предусматривающая

трехступенчатую схему раздела:

. вначале из полученной инвестором продукции выделяется часть,

направляемая государству в виде платежей за пользование недрами

(роялти, ренталс);

. затем выделяется часть, идущая на возмещение понесенных затрат

(компенсационная продукция);

. оставшаяся часть (прибыльная продукция) делится между государством и

инвестором в оговоренной пропорции; на последней стадии инвестор

уплачивает налог на прибыль, налогооблагаемой базой которого является

доля инвестора от прибыльной продукции.

Мировой опыт знает и модели с так называемым “прямым” разделом

продукции, которые предусматривают раздел продукции непосредственно на долю

государства и долю инвестора. То есть при “прямом” разделе отсутствует

стадия выделения компенсационной продукции. В таком случае раздел продукции

может быть:

. двухступенчатым (как в Перу), когда государство отказывается от

взимания роялти, устанавливает для компании более благоприятные, чем в

индонезийской модели”, пропорции раздела, но вводит подоходный налог

на всю долю выделенной инвестору нефти;

. одноступенчатым (как в Ливии), когда государство сразу устанавливает

повышенные в свою пользу условия раздела, но освобождает инвестора от

подоходного налога и платежей роялти.

Выбор оптимальной схемы раздела зависит от многих факторов. Например,

схемы прямого раздела продукции без взимания подоходного налога могут

оказаться неудобньми для иностранных инвесторов, так как порождают

проблемы, связанные с возможностью фактически двойного налогообложения их

доходов. Один раз в косвенной форме доходы инвестора уменьшаются в

принимающей стране за счет уменьшения его доли продукции. Второй раз его

доходы могут быть обложены налогом в той стране, где инвестор

зарегистрирован как налогоплательщик, обязанный уплачивать подоходный налог

либо по месту деятельности, либо по месту регистрации.

Опыт реализации российского Федерального закона “О соглашениях о

разделе продукции” показывает, что формирование правовой базы СРП на основе

только “индонезийской модели” не позволяет учесть все многообразие

экономико-географических, горно-геологических, социально-экономических

условий, в которых приходится осуществлять проекты на условиях СРП.

Очевидно, что соглашения по новым месторождениям шельфа Сахалина или

Баренцева моря будут существенно отличаться по набору условий и взаимных

обязательств сторон от соглашений по старым месторождениям типа Самотлора.

Многочисленные претензии к операторам соглашений по поводу затрат,

которые могут быть отнесены на компенсационную продукцию, неопределенность

с историческими затратами государства по старым месторождениям тормозят

процесс как подготовки, так и реализации соглашений. Не случайно за 1997-

2000 гг. подписано всего одно соглашение между Российской Федерацией и ОАО

“Нижневартовскнефтегаз” по разработке южной части Самотлорского

месторождения, в то время как федеральными законами возможность заключения

СРП предоставлена применительно к 22 крупным объектам.

Понимание необходимости дополнить российскую модель СРП другими

возможными схемами раздела зафиксировано Российской Федерацией в лице

Правительства РФ и администрации Ханты-Мансийского АО при подписании СРП по

Самотлору в конце 1999 г. В тексте соглашения содержится положение,

согласно которому “государство совместно с инвестором в течение двух лет

проводит работу по подготовке необходимых законодательных и нормативных

актов для перехода на раздел продукции полностью в натуральном выражении

(нефтью) с заменой уплаты всех налогов передачей государству причитающейся

ему доли продукции”.

В связи с этим в мае 2000 г. в Государственную Думу внесен

законопроект, предусматривающий дополнение Федерального закона “О

соглашениях о разделе продукции” новой схемой “прямого” раздела продукции

без взимания каких-либо налогов и платежей. Законопроект внесли депутаты

Государственной Думы Ю.Д.Маслюков, А.Ю.Михайлов, Г.И.Райков и К.В.Ремчуков.

Эта законодательная инициатива получила поддержку при ее обсуждении в

Государственной Думе на уровне комитетов и рабочих групп и имеет хорошие

перспективы одобрения на пленарном заседании в период осенней сессии 2000

г. По-видимому, всем участникам обсуждения законопроекта ясно, что

дополнение действующей модели СРП “прямым” разделом не только

целесообразно, но и достаточно давно назрело.

Законопроект вызвал бурную дискуссию по поводу правовой сущности

действий инвестора по передаче государству причитающейся ему доли

продукции, а также по поводу правовой квалификации самой этой доли. В

первой своей редакции упомянутый законопроект определял долю продукции,

передаваемую государству, как “единый налог”. Это нововведение в случае его

законодательного закрепления влекло за собой очень серьезные правовые

последствия.

Во-первых, такой “единый налог” может быть введен только после того,

как будет внесено соответствующее дополнение в перечень налогов, взимаемых

на территории Российской Федерации, установленный Налоговым кодексом РФ.

Во-вторых, с его введением государство де-юре лишается неналоговых

доходов от СРП. В связи с этим возникает вопрос: если государство не

получает гражданско-правового дохода от СРП, то можно ли считать СРП

гражданско-правовым договором? Вызвать сомнения в гражданско-правовой

сущности СРП означает подвергнуть сомнению право СРП на существование в

качестве самостоятельного правового института, преподносимого как институт

гражданского права.

В-третьих, введение “единого налога” означает распространение на весь

механизм раздела продукции и отчуждения ее долей налогового правового

режима. Для того чтобы в полной мере оценить это, необходимо обратиться к

правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной во многих его

решениях. Она вкратце сводится к следующему:

. федеральные налоги и сборы вводятся федеральными законами;

. налоги и сборы вводятся исключительно налоговыми законами;

. вводятся и взимаются только те налоги и сборы, которые предусмотрены

Налоговым кодексом РФ (соответствующие общим принципам налогообложения

и сборов в Российской Федерации);

. все основные элементы налогового обязательства устанавливаются

законом;

. если в законе не определены основные элементы налогового

обязательства, налог считается невведенным.

В этом смысле вводимый рассматриваемым законопроектом “единый налог”

вступает в острый антагонизм с основополагающими принципами российского

налогового права. Согласно законопроекту важнейшие элементы налогового

обязательства, такие как ставка “единого налога”, порядок исчисления,

порядок и сроки уплаты, определение момента прекращения обязанности по

уплате и т.д., должны устанавливаться СРП, а не налоговыми законами. Для

приведения законопроекта и Федерального закона “О соглашениях о разделе

продукции” в соответствие с вводимым “единым налогом” необходимо исключить

из СРП практически все условия, имеющие отношение к разделу продукции.

Возникла дилемма: отказаться от “единого налога” или отказаться от СРП как

гражданско-правового договора. Последнее исключалось всеми участниками

дискуссии.

В силу этого из законопроекта следовало исключить всякие упоминания о

“едином налоге”. Сделать это следовало уже потому, что доля продукции,

принадлежащая государству по СРП, очевидно, составляет или содержит

неналоговый доход государства, на который нельзя распространять налоговый

режим. Кроме этого, не следует забывать, что Налоговым кодексом РФ

установлен ряд принципиальных положений, которые имеют прямое отношение и к

рассматриваемому законопроекту, и к действующей редакции Федерального

закона “О соглашениях о разделе продукции”. Согласно одному из них

обязанность по уплате налога или сбора прекращается в момент дачи

налогоплательщиком поручения своему банку перечислить сумму налога или

сбора на соответствующий бюджетный счет. Из этого положения вытекает, что

обязанность уплаты налога или сбора выполняется исключительно в форме

перечисления денежных средств. Налоговый кодекс РФ не предусматривает

натуральной формы уплаты налогов и сборов. В силу этого поддержка идеи

“единого налога” требовала внесения поправок в Налоговый кодекс РФ, которые

законодательно закрепили бы возможность взимания по СРП налогов и сборов в

натуральной форме – в виде добытой нефти.

Как можно видеть, перечисленный набор правовых проблем, требующих

законодательного разрешения, настолько объемен, что способен полностью

похоронить саму идею “прямого” раздела продукции. Однако отдельные

разработчики законопроекта первоначально полагали, что “прямой” раздел

продукции может быть реализован только при введении “единого налога”,

который должен “поглотить” все ныне взимаемые с инвестора налоги и иные

платежи, считая, что обратное невозможно. Но судьба “прямого” раздела

продукции может и должна быть решена иначе. Для этого необходимо учесть

следующее:

1. Не следует забывать о том, что система платежей за пользование

природными ресурсами возникла очень давно, задолго до появления

современных налоговых систем, тогда, когда государь (государство)

существовало по преимуществу за счет доходов от принадлежащих ему

доменов (земель), регалий, монополий и откупов, т.е., выражаясь

современным языком, доходов от государственной собственности. Многие

из платежей, взимаемых государством с природопользователей и

недропользователей, в силу своей архаичности являются не налогами, а

квазиналогами. Они вводятся неналоговыми законами, по ставкам таких

платежей допускаются торги и т.д.

2. Взимание государственной доли продукции при реализации СРП никогда не

носило характера налогообложения. В Федеральном законе “О соглашениях

о разделе продукции” не установлен налоговый характер долей,

выделяемых из произведенной продукции и распределяемых между

государством и инвестором. Пункт 1 ст.13 упомянутого Закона гласит:

“Взимание указанных налогов, сборов и иных обязательных платежей

заменяется разделом продукции на условиях соглашения в соответствии с

настоящим Федеральным законом”. Это не означает, что раздел продукции

является формой налогообложения. Напротив, это означает отказ

государства от участия в доходах инвестора путем налогообложения. Это

подтверждается тем, что в соответствии с Федеральным законом “О

бюджетной классификации Российской Федерации” доходы от реализации

соглашений о разделе продукции (код 20 10 90) отнесены к неналоговым

доходам бюджета (код 20 00 00).

3. Коль скоро не возникают обязанность инвестора по уплате налога на

прибыль и само понятие прибыльной продукции, а также любые другие

налоговые обязательства инвестора, то налоговые органы утрачивают

контрольные полномочия в отношении СРП, за исключением полномочий по

контролю за обоснованностью отнесения стоимости товаров, работ и услуг

к затратам инвестора на выполнение своих обязательств по СРП.

4. Государственная доля продукции является неналоговым доходом

государства от использования государственной собственности, и статус

этой доли такой же, как и у прочих доходов бюджета от государственной

собственности (дивиденды по государственным пакетам акций, доходы от

приватизации и т.п.). Это означает, что контроль исполнения инвестором

его обязательств перед государством по СРП должен быть возложен на те

ведомства, которые осуществляют полномочия распоряжения недрами.

Законом РФ “О недрах” эти полномочия возложены на федеральный орган

управления государственным фондом недр и органы исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены

соответствующие участки недр. Распределение государственной доли

продукции, получаемой при реализации СРП между федеральным и

региональным бюджетами, должно осуществляться так же, как это

предусмотрено ст.10 Федерального закона “О соглашениях о разделе

продукции”, т.е. на основе договоров между соответствующими

федеральными и региональными органами исполнительной власти.

5. Дополнение Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”

“прямым” разделом не потребует внесения изменений в главы Налогового

кодекса РФ, регулирующие специальные налоговые режимы, в том числе и

налоговый режим СРП, за исключением констатации того, что такой режим

без взимания налога на прибыль и платежей за пользование недрами

существует, так как "прямой" раздел освобождает инвестора от налоговых

обязанностей в той части его деятельности, которая имеет отношение к

реализации СРП.

6. До введения в действие ст.13 ч.1 Налогового кодекса РФ, которая

заменяет платежи за пользование недрами одноименными налогами,

сохраняет свою силу гл.5 Закона РФ “О недрах”. В нее необходимо внести

уточнения, оговаривающие освобождение от платежей за недра инвесторов,

перешедших на режим "прямого" раздела продукции.

Все вышесказанное было учтено разработчиками законопроекта, в него

были внесены изменения и дополнения, исключающие введение “единого налога”.

Таким образом, законопроект не включил “прямой” раздел продукции в состав

известных форм налогообложения, закрепляя неналоговый правовой режим той

доли продукции, которая передается государству.

СРП И ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ.

Принятие Закона «О СРП» сопровождалось бурными политическими

дискуссиями, в ходе которых из виду были упущены многие вопросы, имеющие

большое юридическое и политическое значение. Среди них – вопрос о

зарубежных аналогах Российской модели СРП, которые рассмотрены в литературе

довольно неточно и очень обобщенно.

Российская модель СРП существенно отличается от зарубежных аналогов.

Зарубежная модель СРП имеет ряд характерных особенностей. Эти

соглашения с точки зрения российского гражданского права легко

идентифицируются как договоры подряда на выполнение поисково-разведочных и

добычных работ. Причем эти работы, выражаясь языком Гражданского кодекса РФ

(ГК РФ), выполняются «иждивением подрядчика», т.е. на подрядчика ложатся

все риски и прежде всего риски, связанные с поисками коммерчески значимых

месторождений нефти. В качестве подрядчиков выступают иностранные нефтяные

компании. Это категорическое исключение собственных хозяйствующих субъектов-

исполнителей работ имеет объяснение. Дело в том, что заключению СРП, как

правило, предшествуют установление государственной монополии на

углеводородное сырье и национализация имущества частных нефтяных компаний.

Главным инструментом монополии является образуемая государственная нефтяная

компания – юридическое лицо, полноценный хозяйствующий субъект.

Именно эта компания выступает заказчиком подрядных работ, заключая СРП

с иностранными партнерами. Компания является собственником продукции,

произведенной подрядчиком. Компенсация издержек подрядчика и выплата

причитающегося ему вознаграждения осуществляется путем раздела продукции.

Подрядчик или не платит налогов вообще, или они сводятся к минимуму.

На государственную компанию ложится бремя осуществления практически всех

контактов с государством.

Таким образом, зарубежная модель СРП является договором подряда

единственной в стране нефтяной компании с иностранным подрядчиком, так как

иных подрядчиков нет, и не может быть в силу национализации

нефтедобывающего комплекса.

Разработчики отечественной модели СРП изначально декларировали, что

главной их целью является создание гражданско-правовых инструментов

регулирования отношений в области разведки и добычи углеводородного сырья.

По их мнению, СРП является гражданско-правовым договором. В СРП

просматриваются многие черты договора подряда. Как модификация этого

договора СР вполне заслуживает наименования «подряда с разделом продукции».

Отличительным свойством этого договора, помимо компенсации издержек

подрядчика и выплаты причитающегося ему вознаграждения им же произведенной

продукцией, являются особый налоговый, таможенный и валютный режимы.

Однако даже в юридической литературе, посвященной СРП, эти соглашения не

принято рассматривать в качестве разновидности одного из договоров,

известных по ГК РФ.

Как известно в ГК РФ нет упоминаний о СРП, хотя работа над проектом

закона о СРП велась практически одновременно с работой над проектом части

второй ГК. Причем часть вторая ГК РФ была принята Государственной Думой 22

декабря 1995 года., Закон «О СРП» – 30 декабря 1995 года. Но разработчики и

инициаторы Закона «О СРП», очевидно, даже не помышляли о внесении в часть

вторую ГК РФ параграфа, посвященного СРП. По-видимому, изначально СРП

рассматривалось ими как тип договора, установленный именно Законом «О СРП»

и только им. Возможно, этим объясняется и то, что Закон «О СРП» по своему

содержанию и даже по языку и технике изложения явно не соответствует ГК РФ.

Инициаторы сразу взяли курс на формирование новой «отрасли»

законодательства, в основу которой должен быть положен некий закон о

концессиях, так и не принятый до сего дня. Последнее время Закон «О СРП»

все чаще относят к так называемому «инвестиционному законодательству».

Однако правомерность даже самого термина «инвестиционное законодательство»

не может не вызывать сомнения у юристов.

Претензии разработчиков и инициаторов на конституирование нового типа

гражданско-правового договора в большем своем объеме оказались

необоснованными как минимум потому, что Закон «О СРП» не устанавливает

полноценного гражданско-правового режима. Возникает проблема применимости

российского гражданского права к спорам, возникающим между сторонами СРП.

Тем не менее, только арбитражная практика способна расставить все точки над

«i», подтвердив или развеяв эти опасения.

Важен политический контекст появления отечественной модели СРП.

Следует признать, что он категорически отличался от контекста появления СРП

Страницы: 1, 2, 3