Здійснення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів

- дослідити інші питання, що впливають на ефективність використання бюджетних коштів.

Після дослідження доходної та видаткової частини бюджету необхідно оцінити вплив стану фінансової дисципліни на виконання досліджуваного бюджету.

Зокрема, доцільно отримати дані від органів державної податкової служби щодо обсягів донарахувань до місцевого бюджету, органів Державного казначейства щодо кількості відмов розпорядникам бюджетних коштів в оплаті рахунків та причин цього. За результатами проведених органами ДКРС контрольних заходів доцільно визначити обсяги незаконного, нецільового (форма 1-КР) та неефективного використання бюджетних коштів (окрім порушень, що наводитись при аналізі доходної та видаткової частини), провести аналіз стану відшкодування встановлених порушень.

Наведене має дати змогу визначити слабкі ланки в організації внутрішнього контролю.

На всіх етапах проведення аудиту виконання бюджету бажаним є проведення нарад, обговорень, обмінів думками тощо з представниками органів державної влади, підприємств, установ та організацій для отримання різних точок зору на існуючі проблеми досліджуваного бюджету.

Доцільно в ході аудиту керівникам груп з проведення ревізій та аудиту організовувати спільні періодичні наради (наприклад, кожних три дні, щотижнево) щодо попередніх результатів ревізій та аудиту для визначення питань, на яких необхідно зосередити увагу працівників, залучених до проведення як ревізій, так і аудиту.

Результати аудиту виконання бюджету відображаються в аудиторському звіті.

Типовий аудиторський звіт має таку структуру:

- резюме (супровідний лист);

- вступ (фонова інформація);

- структура аудиту;

- оцінка досліджуваного бюджету;

- результати аудиту;

- висновки аудиту;

- пропозиції;

- джерела інформації;

- додатки.

Резюме (супровідний лист) - короткий зміст проведеного аудиту з описом результатів та висновків аудиту, який призначено для тих, хто не має часу для вивчення всього звіту, але повинен зосередитись на основних його аспектах.

Вступ - коротка характеристика досліджуваного бюджету (території).

Структура аудиту - опис процесу організації та поетапного здійснення роботи аудиторів, містить інформацію про масштабність досліджень, методи збирання даних, учасників дослідження.

Оцінка досліджуваного бюджету - оцінка виконання доходної та видаткової частин бюджету, стану надання громадянам соціальних гарантій та послуг, визначення проблеми аудиту.

Результати аудиту - доказ гіпотез аудиту (дослідження питань програми аудиту) із наведенням застосованих процедур та отриманих результатів. Цей розділ аудиторського звіту є найбільшим за обсягом.

Висновки аудиту - підсумки проведеного аудиту із зазначенням причин та наслідків, у тому числі й у вартісному виразі, невикористаних резервів, втрачених можливостей щодо залучення додаткових надходжень до бюджету, а також неефективного використання комунальних коштів та майна. У тексті цього розділу наводяться лише узагальнені дані, іноді з наведенням 1 - 2 прикладів.

Пропозиції - необхідні дії щодо проведення якісних змін в управлінні комунальними коштами та майном, які мають ґрунтуватись на результатах аудиту.

Джерела інформації - перелік нормативно-інструктивних документів, облікових та звітних форм, інформаційних та аналітичних матеріалів, на які аудитор посилається в аудиторському звіті.

Зведені розрахунки, анкети, аналітичні матеріали, які підтверджують результати аудиту, у разі необхідності включаються до аудиторського звіту як додатки. До додатків аудиторського звіту долучається аналітична записка, яка складається керівником групи з проведення ревізій за результатами проведених одночасно з державним фінансовим аудитом виконання місцевого бюджету ревізій та перевірок державних закупівель головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів досліджуваного бюджету, комунальних підприємств.

Аудиторський звіт має виключати можливість двоякого трактування та нечіткість і містити тільки ту інформацію, яка отримана з компетентних джерел, є об'єктивною та забезпечена надійними та достовірними доказами.

Інформація аудиторського звіту має бути зрозумілою та конструктивною, речення - короткими та чіткими. Звіт не повинен містити будь-яких обвинувачень з приводу порушень, помилок або невідповідностей.

За можливості інформацію доцільно подавати у вигляді таблиць, діаграм, графіків. Робочі матеріали, які підтверджують встановлені факти, можуть бути оформлені як додатки до звіту.

При посиланні на документи, статистичні, бухгалтерські, аналітичні дані доцільно у тексті аудиторського звіту зазначати джерела інформації. З метою незагромадження текстової частини аудиторського звіту посилання на джерела інформації в тексті доцільно позначати цифрами, що відповідають порядковому номеру використаних документів, наведеному у переліку, який є додатком до аудиторського звіту.

За результатами проведення аудитів виконання окремих (індивідуальних) бюджетів на певній території (наприклад, району чи області) готується загальний аудиторський звіт.

Реалізація результатів аудиту (III етап)

Матеріали ревізій та перевірок державних закупівель, що проводились одночасно з аудитом, реалізуються у встановленому законодавством порядку.

Реалізація матеріалів аудиту виконання бюджету може здійснюватись разом з матеріалами комплексної ревізії виконання цього бюджету.

Аудиторський звіт виконання бюджету може виноситись на розгляд колегії місцевої державної адміністрації та/або сесії відповідної ради, а у випадку проведення аудиту виконання бюджету області - і Мінфіну.

Орган ДКРС здійснює моніторинг та облік стану впровадження відображених в аудиторському звіті пропозицій.

Рішення щодо оприлюднення аудиторського звіту приймається керівництвом органу ДКРС, що проводив аудит виконання бюджету.

У розвинутих країнах ринкової економіки фінансовий контроль відповідно здійснюють: у державах парламентського типу - парламент, у президентських -виконавча влада. Спільні риси такого контролю зафіксовані в принципах Лімської декларації, прийнятої в 1997 році на Конгресі Міжнародної організації вищих контролюючих органів. При цьому фінансовий контроль вважається частиною державного регулювання з метою виявлення відхилень від прийнятих положень і порушень принципів законності, ефективності та економії ресурсів. Здійснюється передусім у формі попереднього контролю для вжиття певних коригуючих заходів й недопущення таких порушень у майбутньому і навіть отримання компенсації за заподіяні збитки.

Відповідно до вимог Лімської декларації вищий контролюючий орган повинен бути зовнішнім (не створеним усередині відповідних організацій), що забезпечує незалежність його дій і прийнятих рішень від стороннього впливу, тобто функціональну та організаційну незалежність на основі положень Конституції. Відповідно незалежність членів цього контролюючого органу також має бути гарантована Конституцією, передусім їх відкликання. Матеріальна основа такої незалежності -- фінансова незалежність (забезпеченість відповідними ресурсами для виконання поставлених перед вищим органом фінансового контролю завдань).

Перевірка вищим контролюючим органом діяльності уряду (окремих підзвітних йому органів) не означає підпорядкування уряду, який повністю відповідає за свої дії незалежно від оцінок експертів цього органу. Для виконання своїх функцій вищий контролюючий орган має право доступу до потрібних документів, інформації. У разі виявлення недоліків, відхилень від законодавче прийнятих рішень перевірені організації повинні інформувати його у встановлений термін про вжиті заходи. Вищий контролюючий орган може подати експертний висновок (в т.ч. зауваження) щодо проектів законів та інших постанов з фінансових питань.

У більшості розвинутих країн світу, у тому числі у країнах Європейського Союзу, фінансовий контроль здійснює Рахункова палата, а також урядові контрольно-ревізійні служби. Так, у ФРН, Фінляндії та в інших країнах рахункова палата контролює діяльність усіх федеральних підприємств, страхових установ федерації, приватних підприємств із 50% часткою держави, решту організацій та відомств, якщо вони розпоряджаються державними коштами. В Австрії Рахункова палата уповноважена здійснювати перевірки не лише державного господарства федерації, а й контролювати фінансову діяльність місцевих органів влади, благодійних фондів і закладами, управління якими здійснюється органами федерації. Державна рахункова палата Угорщини, крім того, контролює діяльність податкового управління, державної митниці, управління гербових зборів і навіть господарську діяльність партій.

У Великій Британії функції державного фінансового контролю виконує Національна ревізійна рада.

У Сполучених Штатах Америки контроль у галузі фінансів здійснюють: Державне казначейство, Головне контрольно-фінансове управління Конгресу, Адміністративно-бюджетне управління при президентові, Управління з добору і розстановки кадрів, Президентська рада з боротьби із фінансовими зловживаннями в державних закладах, Рада честі й ефективності в уряді, інспектори Федеральної резервної системи, Федеральної корпорації зі страхування депозитів штатів та інші органи, не говорячи вже про податкову службу. До функцій цих органів належить проведення ревізій, перевірок, встановлення оцінки і складання оглядів про виконання федеральних програм. При цьому перевіряється законність, доцільність та ефективність здійснених витрат.

У Франції важливу роль в управлінні централізованими фінансовими ресурсами крім уряду й Міністерства фінансів, промисловості і економіки відіграють також такі спеціалізовані державні утворення, як Національна кредитна рада, Банківська контрольна комісія, Комісія економічного і регіонального розвитку країни.

Крім зазначених відомств, у Франції використовуються структури контролю галузевого спрямування, зокрема, такі, як Генеральна інспекція національної освіти, Генеральна інспекція національної політики тощо.
На приватних підприємствах контроль держави за їхньою діяльністю обмежується перевірками своєчасності й повноти відрахувань до бюджету, правильності ведення бухгалтерських рахунків (обліку), дотримання чинного законодавства з питань оплати праці найманих працівників, виконання державних контрактів і зобов'язань ( контроль за використанням бюджетних коштів). Решта питань, пов'язаних із забезпеченням ефективності діяльності приватних підприємств, підлягає внутрішньому контролю, який здійснюється самостійними підрозділами підприємств або аудиторами.

У більшості країн основними критеріями, за якими держава контролює роботу приватних і державних підприємств, є виконання обов'язкових відрахувань до державного (федерального) бюджету і реалізація урядових замовлень. У державному секторі економіки, крім того, предметом державного контролю є оцінка ефективності роботи підприємств шляхом порівняння видатків і реалізації продукції, цільове витрачання державних коштів та використання державного майна.

Так, контроль за діяльністю державних підприємств у Франції, частка яких становить близько 20%, умовно поділяють на два основні різновиди: внутрішній контроль, який забезпечують фінансові контролери підприємств, адміністрацій, державні бухгалтери та Генеральна інспекція фінансів. Внутрішній контроль спрямований в основному на перевірку законності здійснених операцій та збереження державного майна від розкрадання. Усі операції, які здійснюються державними бухгалтерами Франції, підлягають низці перевірок, мета яких - забезпечити виконання затверджених бюджетних операцій та додержання правил ведення державного бухгалтерського обліку; зовнішній, який здійснює Рахункова палата та її регіональні підрозділи. Слід наголосити, що Рахункова палата існує у Франції з 1303 р., а Генеральна інспекція фінансів (аналог ГоловКРУ України) - з 1816 р.

Рахункова палата здійснює, з одного боку, судовий нагляд за індивідуальними рахунками управління головних державних бухгалтерів і контроль адміністративного характеру за комплексом операцій державного обліку, з іншого. Таким чином, зовнішній контроль не обмежується виробничо-господарським рівнем, а виходить на державний, бо Рахункова палата має ієрархічну структуру підпорядкованості. Палата перевіряє й оцінює всі державні рахунки, які здійснюють бухгалтерії державних підприємств і адміністрацій, видає постанови, в яких відзначаються не лише недоліки роботи державних об'єктів, а й рішення щодо відшкодування втрат, заподіяних державі. Доповіді за результатами перевірок, які робить Рахункова палата, щорічно подаються президентові республіки та друкуються в пресі.

Формування ринкових відносин в Україні супроводжується появою підприємств різних форм власності, зміною джерел формування фінансових ресурсів, принципів фінансування та кредитування, ціноутворення, складу фінансово-кредитної системи. За цих умов появилося багато нових напрямів фінансового контролю, яким не приділялося належної уваги при адміністративно-командній системі управління. Сформувалася велика сфера діяльності для фінансового контролю, що потребує певної зміни та удосконалення наявної системи контрольних органів. Найбільш прийнятною для України системою державного фінансового контролю є система, яка існує у Франції, з огляду на те, що структура цих органів і виконуваних ними функцій контролю за використанням бюджетних коштів практично ідентична (табл. 1.1.).

Таблиця 1.1.

Порівняльна таблиця системи державного фінансового контролю України та Франції

Практичні аспекти проведення аудиту виконання місцевих бюджетів

Система державного фінансового контролю, яка побудована в Україні, не повною мірою забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетну дисципліну як в цілому в державі, так і на регіональному рівні зокрема. Це є наслідком низки проблем, які створюють тенденції щодо зростання кількості та обсягів основних фінансових порушень.

Основною метою діяльності державного фінансового контролю необхідно визначити забезпечення попередження та недопущення фінансово-бюджетних порушень. Проблема полягає в тому, що система державного фінансового контролю не відповідає основним сучасним європейським вимогам, що невизначеність механізму встановлення відповідальності посадових осіб, уповноважених на здійснення державного фінансового контролю на місцевому рівні, створюють умови для значного зниження рівня фінансово-бюджетної дисципліни як в цілому по країні, так і в переважній більшості регіонів.

Показники, які характеризують фінансово-бюджетну дисципліну, свідчать про значну кількість та обсяги фінансових порушень, а також тенденції щодо їхнього зростання. Звіти про результати контрольно-ревізійної діяльності органів Державної контрольно-ревізійної служби складаються за старою системою показників з порушенням термінів. Це суттєво впливає на об'єктивність, достовірність та оперативність формування даних про стан фінансово-бюджетної дисципліни. Місцеві органи влади взагалі не уповноважені складати такі звіти і системно не відслідковують ситуацію із дотримання бюджетного та фінансового законодавства.

Звітні дані ГоловКРУ попередніх періодів свідчать про погіршення стану фінансового-бюджетної дисципліни, особливо це стосується діяльності бюджетних установ, де й зосереджено основні бюджетні ресурси.

Після внесення у 2006 році змін до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» об'єктом контролю виконання місцевих бюджетів стали не лише видатки місцевих бюджетів, а й виконання їх доходної частини. З 2005 року державний фінансовий контроль поширився на таку сферу діяльності органів місцевого самоврядування, як управління комунальним майном. Також запроваджено нову форму державного фінансового контролю - державний фінансовий аудит, який, на відміну від ревізії, має на меті перевірку та аналіз фактичного стану справ щодо законного і ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.

Як свідчить практика, найбільш ефективним є здійснення контролю місцевих бюджетів у поєднанні двох форм - аудиту та інспектування (проведення ревізій фінансово-господарської діяльності установ, в тому числі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які утримуються за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів). Здійснення контролю у зазначених формах сприяє комплексній оцінці стану виконання місцевого бюджету, як з погляду дотримання бюджетного процесу на всіх його стадіях в частині законності операцій з бюджетними коштами, так і щодо ефективності управління комунальним майном усіма суб'єктами на місцевому рівні.

Типові порушення, які встановлені за результатами аудиту виконання місцевих бюджетів та ревізій використання бюджетних коштів на утримання органів місцевого самоврядування в частині мобілізації доходів та виконання бюджетів:

· порушення норм бюджетного законодавства щодо зарахування окремих доходів до місцевих бюджетів відповідного рівня - порушення законів України про Державний бюджет України на відповідні роки, п. 6 ст. 64 «Бюджетного кодексу України», в частині безпідставного зарахування до місцевого бюджету адміністративних штрафів, які належать зарахуванню до державного бюджету; зарахування податку на прибуток організацій, які належать до комунальної власності іншої територіальної громади;

· планування та здійснення видатків, не віднесених відповідно до вимог статей 88, 89, 90 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з місцевих бюджетів відповідного рівня, а також проведення впродовж бюджетного періоду фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів - органами місцевого самоврядування приймаються програми соціально-економічного розвитку, що належить до їх повноважень (наприклад, програми профілактики злочинності, забезпечення пожежної безпеки тощо), заходи по яких дублюють завдання, визначені відповідними законами «Про пожежну безпеку» та «Про міліцію» і повинні фінансуватись з державного бюджету; спрямовуються з місцевих бюджетів кошти на їх реалізацію; належним чином не оформляються документи, які підтверджують використання бюджетних коштів на реалізацію заходів. Кошти повинні виділятись чітко на заходи, визначені програмою, і відповідно використовуватись на вказані цілі;

· порушення в частині використання земель державної та комунальної власності, які призводять до недоотримання місцевими бюджетами фінансових ресурсів (відповідно до перехідних положень Земельного кодексу України «…до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади»):

а) надання у користування земельних ділянок без укладання договорів оренди, самовільне використання земельних ділянок без сплати орендної плати (самозахват), зволікання з укладанням договорів оренди та невизначеність терміну їх реєстрації створює умови для незаконного використання земельних ділянок, несплати належних платежів до бюджетів (відповідно до ст.2 Закону України «Про плату за землю» використання землі в Україні є платним. Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель);

б) використання орендованих площ не за цільовим призначенням (це є грубим порушенням умов договору оренди, від напряму використання орендованої площі орендарем залежить величина орендної ставки);

в) укладання договорів оренди землі, в яких не передбачено обчислення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності з урахуванням індексів інфляції (типова форма договору оренди землі затверджується Кабінетом Міністрів України (Закон України "Про оренду землі", стаття 14 "Форма договору оренди землі"). Відповідно до статті 15 Закону України "Про оренду землі" у договорі оренди землі як істотна умова договору повинна бути визначена, зокрема, орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату. Крім того, статтею 21 Закону України "Про оренду землі" передбачено, що обчислення розміру орендної плати за землю здійснюється з урахуванням індексів інфляції, якщо інше не передбачено договором оренди);

г) сплата орендарем орендної плати без урахування індексів інфляції, в тому числі і у випадках, коли договорами передбачено коригування на індекс інфляції (внаслідок бездіяльності орендодавця в частині пред'явлення претензій орендарю щодо неповного виконання договору оренди);

д) затвердження рішеннями сесії досить низьких ставок орендної плати за земельні ділянки та надання органами місцевого самоврядування пільг суб'єктам господарювання зі сплати податків та зборів стримує отримання додаткових коштів до бюджету;

е) в ході проведення аудитів встановлені випадки, коли земельні ділянки продаються за ціною, що відповідає експертній оцінці, але у декілька разів менше нормативної грошової оцінки, що не сприяє наповненню місцевих бюджетів фінансовими ресурсами (за умови здачі таких земельних ділянок в оренду протягом 4-12 років бюджет може отримати кошти, рівні експертній оцінці);

ж) прийняття рішень про передачу з однієї форми власності в іншу земельних ділянок, які відповідно до ст. 84 Земельного кодексу України є землями державної власності і не підлягають передачі ні в комунальну, ні в приватну власність (землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення; землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; землі під водними об'єктами загальнодержавного значення; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами; земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної форми власності; земельні ділянки, на яких розташовані державні, у тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти); недотримання порядку вилучення земельних ділянок (ст. 149 Земельного кодексу України, відсутність згоди землекористувача тощо);

Страницы: 1, 2, 3