Здійснення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів

Здійснення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів

Вступ

Реалізація ефективної політики у сфері державних фінансів посідає важливе місце у процесі регулювання економічного розвитку держави. Одним з основних інструментів державного регулювання економіки є система державного фінансового контролю, як важливий чинник соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць та держави в цілому. Тільки належне застосування контролю в управлінні державними фінансовими ресурсами надасть можливість створити необхідні передумови для здійснення в державі ефективної економічної політики.

Державний фінансовий контроль -- різновид фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державного фінансового контролю. Він полягає в установленні фактичного стану справ щодо дотримання вимог чинного законодавства на підконтрольному об'єкті, спрямований на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності під час формування, розподілу, володіння, використання та відчуження активів, що належать державі, а також використання коштів, що залишаються в суб'єкта фінансових правовідносин у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів, державних позабюджетних фондів та кредитів, отриманих під гарантії Кабінету Міністрів України.

Державний фінансовий контроль виконання місцевих бюджетів має важливе значення у забезпеченні функціонування фінансового механізму органів місцевого самоврядування, що пояснюється дефіцитністю місцевих бюджетів, їх дотаційністю, недоліками під час формування дохідної частини бюджету та рівнем порушень у використанні їх коштів, через що належним чином не реалізуються певні соціально-економічні функції місцевого самоврядування.

Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.

Державний фінансовий аудит здійснюється Рахунковою палатою та органами державної контрольно-ревізійної служби відповідно до законів.

Нині проблеми державного фінансового контролю виконання місцевих бюджетів перебувають у центрі уваги багатьох науковців і органів державного управління. Мають місце численні науково-практичні дискусії щодо сутності та необхідності організації фінансового контролю виконання місцевих бюджетів; підходів щодо побудови відносин держава - територіальна громада; контролю за делегованими повноваженнями та відповідальності на територіальному рівні; пошуку методів та інструментів впливу держави на місцеві бюджети.

Система державного фінансового контролю, яка створена в Україні, не забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетну дисципліну як в державі в цілому, так і на регіональному рівні та не відповідає основним сучасним європейським вимогам.

Актуальність проблеми, недостатня наукова розробка і практична її значущість обумовили вибір теми курсової роботи, її мету та завдання

Теоретичні засади здійснення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів

Основні засади проведення аудиту виконання місцевих бюджетів регламентовані Постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів» і «Методичними рекомендаціями щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів».

Аудит проводиться з метою перевірки та аналізу фактичного виконання місцевого бюджету, ефективності використання комунальних коштів, майна та інших активів, достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.

Основними завданнями державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів є:

1. надання оцінки формування і рівню виконання місцевого бюджету;

2. встановлення причин, що негативно впливають на виконання місцевого бюджету;

3. визначення шляхів удосконалення управління бюджетними коштами, державним та комунальним майном, в тому числі можливості збільшення доходів бюджету.

Аудит виконання бюджету проводиться стосовно окремого бюджету конкретної адміністративно-територіальної одиниці.

При цьому період аудиту має бути обраний таким чином, щоб дозволяти оцінити показники місцевого бюджету у динаміці, визначити характер причин, що впливають на ефективність виконання бюджетного процесу (разовий або триваючий). Враховуючи наведене, період аудиту виконання бюджету доцільно обирати не меншим, ніж 2 роки. Водночас для порівняння окремих показників бюджету у динаміці може використовуватись і більший період.

Аудит виконання бюджету проводиться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, які складаються та затверджуються відповідно до Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 N 955.

Відбір місцевих бюджетів щодо яких має проводитись державний фінансовий аудит здійснюється відповідно до критеріїв Положення про планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого наказом ГоловКРУ України від 26.10.2005 N 319.

Одночасно з державним фінансовим аудитом виконання місцевого бюджету планується проведення ревізій фінансово-господарської діяльності районних рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, районних державних адміністрацій, їх фінансових управлінь відповідно до рівня бюджету, відносно якого проводиться аудит. Доцільність включення до плану контрольно-ревізійної роботи ревізій фінансово-господарської діяльності головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів досліджуваного бюджету, комунальних підприємств визначається на підставі ризиків, визначених при проведенні попереднього аудиту (дослідженні під час аудиту операцій поточного рахунку бюджету), з урахуванням вимог Положення про планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого наказом ГоловКРУ України від 26.10.2005 N 319.

Планування ревізій фінансово-господарської діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, крім охоплених одночасно з аудитом, здійснюється контрольно-ревізійними відділами за погодженням з регіональним контрольно-ревізійним управлінням в загальному порядку.

Аудит виконання бюджету може проводитись за участю фахівців Мінфіну, органів державної податкової служби, фінансових управлінь державних адміністрацій та інших органів державного фінансового контролю. За необхідності посилення координації дій фахівців органів, що прийматимуть участь в аудиті, за дорученням голови обласної (міської, районної) державної адміністрації можуть створюватися робочі групи з представників різних органів державного фінансового контролю для проведення аудиту.

Перед початком аудиту виконання бюджету, не пізніше ніж за 10 календарних днів до дати його проведення, відповідному органу місцевого самоврядування та місцевій державній адміністрації надсилається повідомлення про його проведення.

Здійснюючи аудит виконання бюджету, аудитори вибирають та застосовують прийоми і процедури, які відповідають конкретним обставинам. Ці прийоми та процедури повинні дозволяти отримувати достатні, дійсні та необхідні докази, які вмотивовано підкріплюють або спростовують їхні точки зору та висновки, зокрема:

- аналіз нормативно-правових актів, планових розрахунків та обґрунтувань, методичних документів, видань і публікацій стосовно досліджуваного бюджету;

- аналіз результатів раніше здійснених контрольних заходів, в тому числі державного фінансового аудиту виконання програм, що фінансуються з досліджуваного бюджету;

- аналіз показників статистичної, фінансової та оперативної звітності;

- інтерв'ювання, анкетування (процес опитування учасників бюджетного процесу та громадян з метою встановлення проблемних питань, результати якого фіксуються письмово);

- одержання інформації від юридичних осіб.

В процесі аудиту виконання бюджету здійснюється збирання даних від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій щодо факторів, які впливають на формування доходів місцевого бюджету, використання бюджетних коштів, державного і комунального майна.

Процес збирання у органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій відповідних даних здійснюється шляхом направлення запитів на їх адресу, а в учасників бюджетного процесу - також за місцем їх безпосереднього знаходження.

Для збирання даних за місцезнаходженням учасника бюджетного процесу посадовій особі органу ДКРС видається направлення встановленого зразка, підписане керівником відповідного органу ДКРС та скріплене печаткою цього органу.

Посадова особа органу ДКРС зобов'язана пред'явити керівнику учасника бюджетного процесу направлення на проведення аудиту виконання бюджету.

Процес аудиту виконання бюджету складається з таких основних етапів:

I. Попередній аудит.

II. Проведення аудиту.

III. Реалізація результатів аудиту.

Попередній аудит (I етап) включає в себе збір фонової інформації, тобто інформації, що характеризує досліджуваний бюджет, оцінку виконання бюджету, визначення ризиків у формуванні та виконанні бюджету, забезпеченні ефективного використання коштів бюджету та завершується складанням програми аудиту.

Мета збору фонової інформації - забезпечити формування загальної уяви щодо досліджуваного бюджету.

Зокрема, доцільно зібрати дані про:

- основні соціально-економічні показники території досліджуваного бюджету (кількість жителів, основна виробнича сфера, наявні природні ресурси тощо);

- загальні обсяги доходів та видатків бюджету (планові та фактичні в розрізі років досліджуваного періоду);

- основні джерела доходів досліджуваного бюджету;

- структуру головних розпорядників бюджетних коштів досліджуваного бюджету, наявну мережу бюджетних установ, розподіл видатків бюджету між ними.

Джерелами фонової інформації є форми річних звітів про виконання досліджуваного бюджету, програми соціально-економічного і культурного розвитку територій та звіти про їх виконання, статистична звітність, дані органів ДКРС щодо бази підконтрольних об'єктів, матеріали засобів масової інформації тощо.

Оцінка стану виконання досліджуваного бюджету надається на підставі порівняння фактично виконаних та запланованих обсягів доходів та видатків бюджету.

Аналіз виконання затверджених обсягів доходів доцільно здійснити за такими видами як податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та трансферти, щодо їх питомої ваги в загальному обсязі надходжень та темпів зростання у досліджений період.

Аналіз виконання видатків бюджету доцільно проводити окремо за загальним та спеціальним фондами, при цьому доцільно провести порівняння затверджених обсягів видатків із потребою у бюджетних коштах.

Крім того бажаним є проведення оцінки стану забезпечення за рахунок коштів досліджуваного бюджету надання громадянам соціальних гарантій та послуг. Таку оцінку доцільно проводити за галузями, на функціонування яких спрямовано найбільше бюджетних коштів, наприклад, дошкільну освіту, охорону здоров'я тощо. Обрані для оцінки показники необхідно дослідити в динаміці за декілька років, порівняно з середніми регіональними значеннями, їх відповідність нормативам (потребі) тощо.

На підставі фонової інформації та оцінки стану виконання місцевого бюджету визначається проблема аудиту, тобто основне питання, яке буде досліджуватись.

Проблемою аудиту можуть бути питання:

- Чи існують резерви збільшення ресурсної бази бюджету для подальшого їх спрямування на задоволення потреб територіальної громади?

- Чому не виконано заплановані завдання по доходній частині бюджету?

- Чому при виконанні запланованих обсягів доходів місцевого бюджету не виконано заплановані видатки?

На підставі зібраної інформації визначаються ризикові напрями у формуванні та виконанні досліджуваного бюджету (в залежності від джерел доходів, напрямів використання бюджетних коштів, державного та комунального майна тощо), на підставі чого формулюються можливі (вірогідні) причини прорахунків у формуванні ресурсної бази самоврядної території та/або її неефективного використання, тобто гіпотези аудиту.

Загалом під гіпотезами аудиту розуміються можливі причини існування визначеної проблеми, які доказуються в ході аудиту.

Гіпотези можуть стосуватись:

- загальних проблем бюджетного процесу;

- прорахунків у формуванні ресурсної бази;

- незабезпечення ефективного використання бюджетних коштів і комунального майна;

- вузьких місць в системі внутрішнього контролю.

До того ж на підставі зібраної інформації готується доповідна записка керівництву регіонального КРУ (ГоловКРУ) щодо доцільності проведення ревізій фінансово-господарської діяльності, перевірки державних закупівель головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів досліджуваного бюджету, комунальних підприємств з наведенням визначених ризикових операцій, що можуть свідчити про незаконне, нецільове використання бюджетних коштів та комунального майна. Також може бути ініційовано проведення державних фінансових аудитів виконання окремих регіональних програм, державних фінансових аудитів діяльності суб'єктів господарювання комунальної форми власності.

За результатами проведеної роботи розробляється програма аудиту, у якій наводяться:

- фонова інформація;

- оцінка рівня виконання досліджуваного бюджету;

- проблема аудиту;

- гіпотези аудиту або орієнтовні питання для опрацювання в ході аудиту виконання бюджету, методи їх дослідження.

Метою розробки програми є визначення заходів, які необхідно виконати під час проведення аудиту виконання бюджету, та надання детальної інструкції з роботи.

До програми аудиту доцільним є складання таблиць, анкет тощо для спрощення процесу збору та узагальнення інформації.

Програма аудиту, як правило, узгоджується з керівником органу місцевого самоврядування та/або місцевої державної адміністрації, виконавчого органу відповідної ради.

В окремих випадках, за рішенням керівника органу ДКРС, програма аудиту також може погоджуватись з ініціатором його проведення.

У разі непогодження керівником органу місцевого самоврядування (місцевої державної адміністрації, виконавчого органу відповідної ради) розробленої програми аудиту, в ході аудиту виконання бюджету досліджуються питання, визначені програмою, яку затвердив керівник органу ДКРС, що проводить аудит.

При залученні до проведення аудиту виконання бюджету фахівців інших державних органів, підприємств, установ та організацій у програмі аудиту доцільно визначати питання, що будуть ними досліджуватись. При цьому програма має бути узгоджена з керівниками державних органів, підприємств, установ та організацій, фахівці яких приймають участь у проведенні аудиту.

Проведення аудиту виконання бюджетів (II етап) складається з таких стадій:

- збір даних, їх узагальнення та аналіз з метою доказу визначених гіпотез або дослідження орієнтовних питань програми аудиту;

- підготовка висновків та пропозицій, реалізація яких підвищила б рівень ефективності використання державних ресурсів;

- підготовка аудиторського звіту та обговорення результатів аудиту.

При виконанні I та II етапів аудиту доцільно направити запити до органів влади, підприємств, установ та організацій щодо отримання необхідних для доказу гіпотез даних.

Наприклад, доцільно отримати дані органів державної податкової служби щодо податкової заборгованості по досліджуваному бюджету (в розрізі джерел надходжень та найбільших неплатників), кількості зареєстрованих договорів оренди землі, водоймищ (для порівняння з даними органів по земельних ресурсах), ставок місцевих податків та зборів, наданих пільг по сплаті податків та зборів до досліджуваного бюджету тощо. Доцільним також є отримання від органів місцевого самоврядування даних щодо наявної комунальної власності, стану виплати заробітної плати в регіоні тощо.

При дослідженні проблем у виконанні доходної частини місцевого бюджету та доведенні причин їх існування доцільно:

- дослідити ступінь відповідності затверджених та уточнених показників бюджету розрахунковим показникам Мінфіну, прогнозним показникам органів Державної податкової адміністрації (загалом, в розрізі видів надходжень), обґрунтованість таких відхилень та їх вплив на стан виконання надходжень бюджету;

- визначити можливі причини невиконання (значного перевиконання) затверджених та уточнених обсягів окремих видів надходжень (такими причинами можуть бути: необґрунтоване завищення показників, непроведення перегляду затверджених показників, зміни у законодавстві тощо);

- визначити чи правильно визначено склад доходів місцевого бюджету, тобто чи не включались до доходів бюджету надходження, що належать бюджетам інших рівнів, без наявних підстав. Прикладом неправильного планування доходів може бути планування надходжень від адміністративних штрафів за відсутності адміністративної комісії. Необхідно обрахувати обсяг завищення доходів бюджету з цієї причини, дослідити чи фактично надходили до бюджету кошти за статтями доходів, що належать іншим бюджетам;

- оцінити вплив пільг, наданих органом місцевого самоврядування суб'єктам господарювання по сплаті податків, зборів тощо, на виконання доходної частини бюджету. Необхідно дослідити чи визначалось цільове спрямування коштів, що вивільняються при наданні таких пільг, їх фактичне використання суб'єктами господарювання (див. Основні положення податкової політики в Україні, схвалені Постановою Верховної Ради України від 04.12.96 N 561/96-ВР). Дослідити наявність фактів списання за рішеннями органу місцевого самоврядування недоїмок по податках та зборах в частині, що належить цьому бюджету, вплив цих рішень на стан доходів бюджету;

- визначитись щодо наявності фактів списання позик, які надавались з місцевого бюджету, неврахування у складі надходжень бюджету позик, що мають бути повернуті;

- провести порівняння даних податкових органів щодо зареєстрованих платників орендної плати за землю та органів землевпорядкування щодо укладених договорів оренди землі для надання висновку щодо повноти охоплення контролем орендарів земельних ресурсів. При виявленні розбіжностей визначити їх причини та проаналізувати вплив цього на виконання доходної частини бюджету. За матеріалами раніше проведених контрольних заходів визначити втрати бюджетів через порушення у визначенні розміру орендної плати, використанні земельних ділянок не за цільовим призначенням тощо. Аналогічно можливо провести аналіз використання водних ресурсів;

- проаналізувати стан відчуження майна та земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що належать до комунальної власності, стан розрахунків за цими операціями, застосування конкурсних засад при здійсненні відчуження;

- дослідити стан організації обліку комунального майна, розрахунків з оплати його використання, в тому числі своєчасність розрахунків, нарахування штрафних санкцій за порушення умов договорів, відповідність встановлених ставок орендної плати комерційним розцінкам. Зробити порівняння доходних надходжень від оренди комунального майна з витратами на утримання цього майна, зокрема на проведення ремонтів, тощо;

- проаналізувати відповідність та періодичність змін цін (тарифів), встановлених на послуги, що надаються бюджетними установами та комунальними підприємствами, витратам на їх надання, обрахувати втрати (недонадходження) до бюджету з цієї причини. За результатами проведених раніше ревізій з питань надання платних послуг визначити за фактами надання послуг за заниженими цінами (безкоштовно) обрахувати втрати бюджетних коштів;

- проаналізувати практику встановлення місцевим органом самоврядування в межах законодавства додаткових податків та зборів, відповідність ставок діючих податків та зборів максимально визначеному розміру, проведення розрахунку можливих додаткових надходжень до бюджету;

- дослідити методику розробки, затвердження та справляння ставок єдиного податку для суб'єктів підприємницької діяльності - фізичних осіб (довідково: відповідно до п. 2 Указу Президента України від 03.07.98 N 727 "Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва" ставка єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва - фізичних осіб встановлюється місцевими радами за місцем їх державної реєстрації залежно від виду діяльності і не може становити менше 20 гривень та більше 200 гривень на місяць);

- визначити інші фактори, що впливають на формування доходної частини місцевого бюджету.

При дослідженні проблем у виконанні видаткової частини місцевого бюджету та доказі причин їх існування доцільно:

- провести аналіз формування показників місцевого бюджету, у т.ч. по бюджетних галузях та за кодами економічної класифікації видатків бюджету, на заходи, що не передбачені розрахунковими показниками Мінфіну, на предмет відповідності виділених асигнувань потребам;

- проаналізувати обґрунтованість висновків при внесенні змін до бюджету, як цього вимагає законодавство;

- проаналізувати пропорційність забезпечення асигнуваннями головних розпорядників коштів місцевого бюджету, стан погашення наданих кредитів, обґрунтування напрямів витрачання коштів резервного фонду. На прикладі конкретних головних розпорядників бюджетних коштів доцільно провести аналіз критеріїв розподілу та забезпеченості різних установ в межах галузі бюджетними ресурсами, пропорційності розподілу коштів між установами;

- визначити чи існували можливості спрямовування видатків спеціального фонду бюджету на покриття зобов'язань, взятих за загальним фондом бюджету, чи здійснювалось таке спрямування;

- визначити причини утворення вільних залишків коштів на рахунках бюджету та проаналізувати напрями їх використання у наступному бюджетному році;

- проаналізувати стан дебіторської та кредиторської заборгованості бюджетних установ, в тому числі і небюджетної, в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів та кодів економічної класифікації видатків бюджету, стан претензійної роботи щодо зменшення обсягів дебіторської заборгованості, наявність випадків її списання;

- проаналізувати потребу та стан надходження дотацій та субвенцій з державного бюджету, надання та погашення короткотермінових позичок, надання дотацій і субвенцій місцевим бюджетам нижчих рівнів, стану взаємних розрахунків з бюджетами нижчого рівня;

- здійснити аналіз забезпечення органом місцевого самоврядування незмінності призначень по захищених статтях видатків місцевого бюджету;

- у разі наявності узагальнити факти здійснення видатків на утримання установ, що мають або можуть фінансуватись з бюджетів інших рівнів, інших джерел;

- проаналізувати доцільність надання коштів на кредитування підприємницької діяльності та інші непершочергові видатки;

- за результатами попередніх ревізій обрахувати обсяг коштів, спрямований бюджетними установами на закупівлю товарів понад потребу (без потреби), у довготривалу дебіторську заборгованість. Визначитись щодо можливостей закупівлі товарів, робіт та послуг за менший обсяг ресурсів. Узагальнити факти спрямування бюджетних коштів на "довгобуди", на заходи, результати яких не можуть бути використані через прорахунки у плануванні, технологічні особливості тощо;