Административные суды в РФ

единство основных принципов и институтов (состязательность, гласность,

непосредственность), которые, однако, в трех процессах получают выражение в

различных формах. Поэтому также как в свое время признание единства

уголовного и гражданского процессов не означало необходимости издания

единого процессуального кодекса для разбирательства гражданских и уголовных

дел, признание в настоящее время единства гражданского и административного

процессов не должно вести к увековечению гражданско-процессуальных форм для

споров в суде по жалобам граждан. Такое состояние следует рассматривать как

временное проживание на "чужой квартире" до получения собственной, т.е. до

издания АПК - административно-процессуального кодекса.

Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный

акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы

административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами

действий должностных лиц в административных и судебных органах.

А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не

должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем

допускается кодификация отдельного административного производства[22].

Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и

юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два

производства - по административным жалобам и административным искам. Данные

производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно

обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном

случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти

разделов:

В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи

административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита

прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как

показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-

процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно

назвать "Общие положения". В общих положениях необходимо дать

характеристику институту административной юстиции, определить его место в

судебной системе РФ. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют

правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами,

к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед

законом, состязательность, гласность и публичность производства,

ответственность.

Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному

понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина", обозначить

признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе

нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право

жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою

очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и

специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения. Что касается

органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия

должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных

органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по

административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.

Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим,

что следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина

с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых

институтов.

В четвертом разделе "Производство по административным искам"

целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности

сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения,

его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить

такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно

указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты,

которые обязательны для данного процессуального документа.

Пятый раздел кодекса посвящается ответственности должностного лица

(органа управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы

граждан. Механизм данной ответственности складывается из таких элементов,

как объяснение должностного лица по факту издания обжалуемого решения,

официальная (отрицательная) оценка этого решения компетентным органом,

отмена незаконного акта и право суда на основе собранного по делу материала

ставить в известность о принятом решении путем вынесения частного

определения вышестоящий орган.

Принятие Государственной Думой Административно-процессуального кодекса

РФ внесет больше ясности в научное понимание административного процесса, в

давний спор о том, как трактовать понятие "административный процесс", - в

узком или в широком плане.

Поскольку деятельность по рассмотрению жалоб в суде осуществляется в

форме административного судопроизводства, постольку понятие

"административный процесс" можно рассматривать в узком смысле, по аналогии

с понятиями уголовный процесс" и "гражданский процесс". Узкая трактовка

данного понятия вносит порядок в терминологию, выстраивает родственные

категории в одну шеренгу и, следовательно, помогает ясному мышлению и

ясному изложению. Широкая трактовка понятия "административный процесс"

вносит порядок в науку административного права, помогает посмотреть на все

административные производства единым панорамным взглядом, а это, в свою

очередь, способствует дальнейшей разработке как теории административного

процесса, так и теории административного права.

VI. Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»

22.11.2000 г. Госдума приняла в первом чтении законопроект "О

федеральных административных судах в РФ", внесенный 21.09.2000 г. (второе

чтение планируется на апрель 2003 г). Его поддержали 332 депутата, против

проголосовали 4, воздержались - 2. Законопроект об административных судах

внес Верховный суд - в рамках осуществления глобальной судебной реформы.

Цель законопроекта - создание самостоятельных административных судов, не

связанных с существующим административно-территориальным делением страны.

Имеется в виду формирование 21 федерального окружного суда и федеральных

межрайонных административных судов. Предлагается учредить Судебную коллегию

по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости -

соответствующие коллегии в судах областного уровня. Для обеспечения судам

максимальной степени независимости потребуется затрачивать в год до 150 млн

руб.

Документ принят с учетом того, что ко второму чтению будет создана

специальная рабочая группа, в которую войдут представители Верховного суда

РФ, Высшего арбитражного суда и депутаты Госдумы. Рабочая группа

проработает вопрос о более четком разграничении компетенции по решению

споров по административным делам между Верховным судом и судами общей

юрисдикции и арбитражным судом. Предстоит более четко определить, что будет

отнесено к компетенции федеральных межрайонных административных судов.

Проект федерального конституционного закона "О федеральных

административных судах в Российской Федерации" основывается на статье 118

Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой судебная власть

осуществляется посредством конституционного, гражданского,

административного и уголовного судопроизводства.

Рассматриваемым законопроектом предлагается ввести четырехзвенную

систему административных судов, причем два ее звена – межрайонный суд и

окружной суд, представляют собой полностью обособленные структуры, в то

время как два других звена – коллегия по административным делам суда

субъекта РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ

встроены в действующую судебную систему. Такая "смешанная" система

неоднократно подвергалась критике в научных публикациях, однако путь

создания в рамках судов общей юрисдикции специализированных составов

представляется более рациональным, позволяющим избежать чрезмерного

увеличения судейского корпуса. Не следует забывать, что образование

полностью обособленной ветви административных судов во главе с Высшим

Административным Судом войдет в противоречие с законом о судебной системе,

поскольку статья 4 данного закона включает специализированные суды в

систему судов общей юрисдикции. Предлагаемая "смешанная" система

административных судов, в особенности создание межтерриториальных

административных судов, которые намечается создавать вне границ

административно-территориального деления РФ, хотя и кажется на первый

взгляд неупорядоченной, придаст судам больше независимости во

взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов федерации.

Важным и весьма дискуссионным является вопрос о компетенции

рассматриваемой системы судов. Настоящим проектом закона к компетенции

административных судов отнесены дела по спорам, возникающим при проведении

выборов и референдумов; по оспариванию законности актов органов

государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, а

также актов, действий (бездействия) органов исполнительной власти,

исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц; по

спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в

судебный округ. К компетенции административных судов законопроект относит,

кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности

общественных объединений. Представляется целесообразным включить в

компетенцию административных судов также дела по обжалованию актов органов

дознания и предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного

дела и о прекращении уголовного дела, поскольку в данном случае спор

гражданина с органом государственной власти об обоснованности решения,

принятого органом государственной власти, выходит за рамки уголовного

процесса. Учитывая, что исходя из принципа беспристрастности судей, тот

судья, который принял необоснованное решение об отказе в возбуждении

уголовного дела, не вправе впоследствии рассматривать дело по существу,

данное положение закона поможет решить и проблему нехватки судей.

Нуждаются в доработке и некоторые другие положения законопроекта.

Так, в первоначальном тексте законопроекта отсутствовало определение

понятия "административное дело". По предложению Комитета по

государственному строительству Государственной Думы, сформулированному на

заседании 26 октября 2000 года, Верховный Суд Российской Федерации изменил

текст законопроекта. В измененном тексте дано определение административных

дел, подлежащих рассмотрению в федеральных административных судах, однако

оно нуждается в дальнейшем уточнении.

Согласно законопроекту, по всей стране планируется создать 21

федеральный окружной суд (юрисдикция каждого их этих судов будет

распространяться на несколько регионов) и сети межрайонных административных

судов с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации.

Таким образом, административные суды выпадут из сферы влияния региональных

властей.

Окружные административные суды будут рассматривать в качестве судов

первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей регионов,

их исполнительных и законодательных органов, а также споры между регионами,

входящими в судебный округ. Обжаловать решения окружных судов можно будет в

специально созданной административной коллегии Верховного суда, которая,

кроме этого, будет рассматривать дела об оспаривании нормативных и

ненормативных правовых актов президента и правительства России, а также

решений Центризбиркома, разрешать споры между федеральным Центром и

регионами. В межрайонном административном суде можно будет обжаловать

действия, решения и нормативные акты, изданные главами муниципальных

образований, местного самоуправления, местными законодательными и

исполнительными органами.

Самые разные политические партии и движения сходятся в одном -

необходимо ускорение судебной реформы и, в первую очередь, решение проблемы

административных судов.

"Яблоко" считает идею специализации судов общей юрисдикции продуктивной;

она является программной установкой партии. Этот закон может стать основой

нового для России понимания административного права как ответственности

органов государственной власти и должностных лиц перед гражданами. Между

тем, как отмечалось на заседании фракции, со времен советской власти

административное право в стране "поставлено с ног на голову и сводится к

тому, как гаишнику наказать гражданина".

Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора

государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Дальнейшее

развитие судебной реформы и становление судебной власти действительное, а

не мнимое, возможны при условии законодательного включения органов

судейского сообщества в механизмы взаимодействия судебной власти с

законодательной и исполнительной ветвями власти и в механизме

административного управления по обеспечению судебной деятельности.

Правосудие пока не стало в России доступным и надежным средством

защиты прав и законных интересов людей. Это вызвано, в частности,

устарелостью организационной модели судебной власти, нехваткой не просто

квалифицированных суде, но судей вообще; совпадением судебной юрисдикции с

административным делением, что обусловливает зависимость судов от местных

властей; нехваткой финансовых средств на собственно судебную деятельность

(вызов свидетелей, оплату присяжных, почтовые расходы и прочее).

Чрезвычайно остра проблема коррупции в судебных органах. Судебная система

не обеспечивает надежную защиту права собственности, обязательных прав,

личных неимущественных и иных прав. Не обеспечено реальное равноправие

граждан и хозяйствующих субъектов в их спорах с государством. Крайне низок

уровень доверия россиян к институтам правосудия.

Цель реформы в судебной сфере - гарантировать гражданам и

хозяйствующим субъектам доступное и справедливое правосудие. Для этого

необходимо принять неотложные меры в нескольких направлениях:

1. Всесторонняя реформа судебной системы.

2. Реформирование судейского сообщества.

3. Реформирование процессуального права.

Всесторонняя реформа судебной власти должна быть направлена на

создание судебной системы, обеспечивающей единый стандарт защиты

гражданских прав, свобод и законных интересов граждан и хозяйствующих

субъектов (вне зависимости от того, к какой сфере -частной в собственном

смысле слова, предпринимательской, публичной - относится правоотношение) и

стабильность этих отношений.

Выступая на открытии 5 съезда судей, Президент РФ Владимир Путин

отметил, что судей в стране мало, их количество не соответствует

потребностям. Глава государства посетовал, что работа над процессуальным

законодательством растянулась на долгие годы, а ряд статей действующего

законодательства противоречит Конституции РФ.

Владимир Путин заверил, что никаких новых судебных реформ не будет, надо

доводить до конца начатую. Не надо создавать новую концепцию судебной

реформы, следует просто взять и посмотреть что за 9 лет сделано, и

постараться доделать оставшееся. Как сказал Президент России, надо

совершенствовать то, что есть, а не ломать созданное. Кроме того,

необходимо с помощью государства поднимать престиж судебной работы.

Вот тогда концепция судебной реформы будет реализована. И тогда суды станут

сильными, независимыми, а правосудие настоящим.

VII. Заключение

Подводя итоги, мы можем констатировать, что на сегодняшний день в

России, наконец, начинает проявляться политическая воля к выделению в

судебной системе специализированных административных судов, осуществляющих

административное судопроизводство.

Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в

современном российском законодательстве, характеризуется излишней

усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и

непоследовательность в вопросе административной юстиции подтверждается тем,

что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая

всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы

административной юстиции. Между тем, все главные юридические предпосылки к

введению этого важнейшего вида судебного контроля – налицо, причем не

вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического

правового режима.

Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь

судопроизводства(правосудия), занимающегося рассмотрением возникающих в

сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение

субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов

права. С юридической, процессуальной точки зрения, данный правовой институт

должен быть назван административным процессом, по аналогии с гражданским

процессом, или уголовным.

Административная юстиция должна стать полноценным судебным контролем

за действиями и решениями исполнительной власти и призвана обеспечивать

права и свободы человека и гражданина.

И, наконец, учитывая, что в России на сегодняшний день сложилась

материальная и процессуальная база, имеются теоретические разработки,

изучен зарубежный опыт административной юстиции, следует признать насущной

задачу разработки проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»,

и Административно-процессуального кодекса, включающего в себя статьи о

порядке рассмотрения споров между гражданами и другими субъектами права и

органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и

муниципальными служащими. Принятие таких законов и внесение соответствующих

изменений в уже действующие федеральные законы способствовало бы созданию

судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и

участвующих в нем субъектов права.

VII. Список используемой литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция РФ, принята 12 февраля 1993 г.

2. ФКЗ «О судебной системе», от 31.12.1996 г.

3. ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и

свободы граждан», от 27.04.1993 г.

4. ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ», от 28.04.1995

5. ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ» от 18.12.2001

6. Послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ, от 06.03.1997 г.

Литература

1. Андреевский И.Е. Административный суд. - Русский энциклопедический

словарь И.Н. Березина. Т. I. СПб

2. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы

административной юстиции на местах. - Вестник Права, 1906. N 4

3. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914

4. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы,1924, 1925.

5. Ипполитов М.И. Функции Первого департамента Правительствующего

сената. - Вестник Права, 1904, N 5

6. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.,

1970

7. Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. СПб., 1910

8. Mayer O. Deutsches Verwaetungsrecht. B. 1. Munchen und Leipzig.

1924

9. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964

10. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.

М., 1997

-----------------------

[1] СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1

[2] Российская газета. 1997. 7 марта

[3] Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы

административной юстиции на местах. - Вестник Права, 1906. N 4. С. 442

[4] Ипполитов М.И. Функции Первого департамента Правительствующего сената.

- Вестник Права, 1904, N 5. С .266-267

[5] СЗ РСФСР, 1922. N 63. Ст. 807

[6] Ведомости Верховного Совета СССР, 1961. N 35. Ст. 368

[7] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С.152.

[8] Собрание законодательства РФ, 1995. N 51. Ст. 4970

[9] Собрание законодательства РФ, 1997. N 1. Ст. 1

[10] Mayer O. Deutsches Verwaetungsrecht. B. 1. Munchen und Leipzig. 1924

[11] Андреевский И.Е. Административный суд. - Русский энциклопедический

словарь И.Н. Березина. Т. I. СПб

[12] Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. СПб., 1910. С. 464-

465

[13] Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С.

301, 308

[14] Загряцков М.Д. Указ. соч. С. 9-13

[15] Носов К. По вопросу о теории советской административно юстиции. -

Советское право, 1925. N 4. С. 71, 75, 83

[16] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М, 1964. С. 87, 96

[17] Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,

1997. С. 115

[18] Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998

[19] Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? - Советская

юстиция, 1993. _ 7. С. 12

[20] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998

[21] Салищева Н.Г. Указ. соч.

[22] Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970.

С. 35-36

Страницы: 1, 2, 3