Административные суды в РФ

гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей

устранить допущенное нарушение.

Другой существенный недостаток действующего законодательства

заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов

управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского

судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а

гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных

действиями (актами) государственных органов, органов местного

самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что

законодатель медлит с завершением построения института административной

юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.

IV. Научное обоснование института административной юстиции в науке

административного права

Создание во Франции в революционные годы и годы Первой империи

административных судов для разбора и разрешения жалоб на администрацию

вызвало в обществе споры и недоумения. Наиболее активно возражали судьи,

консервативно настроенные и получившие юридическое образование при старом

порядке в королевской Франции. Противниками института административной

юстиции выступали и мыслители, среди которых был знаменитый либеральный

историк и государствовед А.Токвиль. Защищали институт административной

юстиции и разъясняли его необходимость многие французские (А.Макарель,

Т.Дюор и др.), а затем немецкие писатели (Р.Гнейст, Л.Штейн и др.).

Возникла целая литература по административной юстиции, а дискуссии по

данному институту продолжались в течение всего ХIХ-го века, а если иметь в

виду нашу страну, то в течение всего ХХ

Основные возражения сводились к следующим положениям. Функционирование

особых административных судов противоречит принципу единства суда,

вытекающему из принципа разделения властей. Основные начала, на которых

базируется существование правового государства, не допускают, чтобы

администрация осуществляла правосудие. Одной только судебной власти может

принадлежать исключительное право толковать и отправлять правосудие.

Сторонники административной юстиции в ХIХ-ХХ веках доказывали, что

административные суды необходимы, что они могут работать также независимо,

как общие суды, что область управления, которая является предметом

деятельности этих судов, - это совершенно особая, специальная область, не

схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, т.к. в центре

ее лежит жалоба рядового гражданина (работника) на орган управления

(должностное лицо).

Научное обоснование института административной юстиции нашло широкую

поддержку также в Германии. Для этого в Германии уже к середине XIX века

сложилась соответствующая законодательная база, а в последней трети XIX

века появляется обширная литература по вопросам административной юстиции.

Особенно выделялись своими работами такие ученые как Р. Гнейст, Л. Штейн,

О. Майер.

Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже ХIХ-ХХ

веков и в XX веке внесли известный немецкий учений-административник О.

Майер и его нынешние последователи в ФРГ. В своем знаменитом учебнике

"Немецкое административное право", который после выхода в свет в 1894 г.

ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майер указывал на

административную юстицию, как на глобальную часть административного права.

Так как деятельность административных и полицейских органов, по мнению О.

Майера, проявляется в их решениях и актах, которые, как правило,

затрагивают права и свободы граждан, то эти акты должны подвергаться

судебной проверке, прежде всего в тех случаях, когда граждане ими не

довольны. Судебный контроль завершает административное и полицейское

управление. Поэтому О. Майер прямо указывал, что правовое государство

предполагает построение управления, часть которого образуют

административные суды[10].

В России одним из первых обратил внимание на институт административной

юстиции видный ученый-государствовед И.Е. Андреевский, который в "Русском

энциклопедическом словаре" Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью,

посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский

определял как "особое разбирательство", учреждаемое по тем спорным делам,

рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те

дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою -

администрация[11].

Однако до середины 70-х годов XIX в. интерес ученых юристов в России к

вопросам административной юстиции был слабым. Среди работ, написанных в

императорской России, выделяется наиболее фундаментальная, двухтомная

работа С.А.Корфа "Административная юстиция в России", вышедшая в 1910 г. и

показывающая как административные суды всех главных западноевропейских

государств, так и органы административной юстиции России. Анализируя

развитие института административной юстиции в России, автор намечал два ее

этапа: на первом, начинающемся с реформ Петра I, имела место эволюция

административной юстиции из власти надзора (Сенат, прокуратура); на втором

этапе, берущем начало с судебной реформы 1864 г., получили развитие

собственно органы административной юстиции, представленные губернскими

присутствиями смешанного типа и Правительствующим сенатом[12].

Корф С. А. полагал, что для административных судов требуется

независимость их членов и надлежащие процессуальные гарантии. Вместе с тем,

он широко смотрел на институт административной юстиции и прямо отмечал, что

существо этого института не зависит от того, каким органом, - общим судом

или специальным, - вверяется отправление его функций.

Заслуживает внимания мнение об административной юстиции видного

ученого-административиста первой трети XX века А.И. Елистратова. В

классической работе "Основные начала административного права", изданной в

1914 г., А.И. Елистратов полагал, что институт административной юстиции

представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих

прав и свобод. Как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах

частных лиц между собой по поводу имущества, так административная :юстиция

является судом в столкновении между гражданином и администрацией по поводу

актов последней, нарушающих права и свободы гражданина[13].

Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной

юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней ее

существования, поскольку возникшая и крепнувшая с каждым годом

коммунистическая административно-командная система сразу создала широкую

арену для произвола должностных лиц и "административной неправды" на всех

иерархических уровнях. О произволе, беззаконии в советском аппарате

управления постоянно говорили большевистские вожди В.И.Ленин, Л.Д.Троцкий,

Г.Е.Зиновьев и др. Поэтому уже в 1921 г. Институтом Советского права при

Московском государственном университете был выработан проект декрета об

административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления

Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить

административной юстиции.

Особое значение для освещения института административной юстиции и

необходимости приспособления его к системе советского государственного

управления имела обстоятельная работа М.Д.Загряцкова "Административная

юстиция и право жалобы", выдержавшая два издания - 1924 и 1925 годов. Автор

считает административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих

господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена

или исправление неправомерного акта административного органа.

Административная юстиция - это инструмент самозащиты гражданина. Особый

порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому,

что другой стороной является "привилегированный субъект права" -

должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права

гражданина, содержат своеобразные элементы, необъемлемые ни гражданской, ни

уголовной юстицией[14].

Целый ряд авторов-администратистов, А.С.Сухоплюев, М.С.Берцинский,

К.Н.Носов, А.С.Турубинер, - поставили под сомнение целесообразность

функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая,

что при новом общественно-политическом и государственном строе

взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться

гармонично. Наиболее рельефно и последовательно эти взгляды выразил

К.Н.Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет

собой известный "выпад против администрации", а, следовательно, в условиях

советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о

разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией,

представляющей Советское государство, "казалось бы диссонансом"[15]. Можно

без преувеличения сказать, что данная позиция открыто доминировала в

советской юридической науке до начала 50-х годов, а ее умеренное

воздействие сказывалось до начала горбачевской перестройки.

Однако, начиная с середины 50-х годов, когда началась хрущевская

"оттепель" и поток жалоб "трудящихся" на решения и действия должностных лиц

(органы управления) начал с каждым годом увеличиваться в высшие партийные и

советские органы, в "верхах" пришли постепенно к выводу, что обеспечить

законность в государственном управлении с помощью традиционных органов

контроля и надзора очень трудно, что рассмотрение жалобы на действия

должностного лица вышестоящим органам управления не всегда способствует

справедливому и законному разрешению административного спора.

Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х

годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г.Салищева,

В.И.Ремнев, Д.М.Чечот и др.

В монографии "Административный процесс в СССР", изданной в 1964 г. и

вызвавшей широкий резонанс в научных кругах, Н.Г.Салищева подчеркнула и

обосновала положение о том, что административная юстиция может вполне

эффективно функционировать в условиях Советской власти[16]. С

опубликованием работы Н.Г.Салищевой понятие "административная юстиция" было

реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с

положительным содержанием.

Определенный вклад в развитие советской теории административной

юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная

юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение

анализируемого института в реализации принципа законности в государственном

управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что

производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов

управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное

положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР

применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о

поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.

В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России

по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и

законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов

административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так

и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой,

Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной,

Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную

монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере

исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова

"Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.

Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок

разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного

управления. Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по

административным делам и административную юстицию. Под правосудием по

административным делам следует понимать деятельность общих судов по

рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с

административной юстицией, которую представляют административные суды,

обособленные от общего судопроизводства. Понимая, однако, что в настоящий

период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране

административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой

идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где

административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем

произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от

общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим

административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия

рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до

правительства[17].

По мнению Ю. Н. Старилова, административная юстиция - это правосудие в

сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного

самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт

административной юстиции характеризуется наличием специальных

административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов

гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения

жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия).

Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране

административного судопроизводства при непременном создании

административных судов или административных коллегий при судах общей

юрисдикции[18].

Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме

административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает

под административной юстицией систему административных судов. "Главный

признак административной юстиции, - категорически утверждает она, - наличие

специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от

общих судов и организационно обособленных от "активной" администрации (т.е.

органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные

функции)"[19]. С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР,

нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так

сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный

вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в

делах общества всегда было огромным.

Похожий подход к институту административной юстиции встречается в

монографии Ю.А.Тихомирова "Курс административного права и процесса" (М.,

1998). Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную

ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность,

выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других

ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры

(административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений),

процедуры[20].

Н.Г.Салищева предлагает создать на первых порах, - хотя бы в виде

эксперимента, - при некоторых ведомствах квазисудебные учреждения, которые

могли бы рассматривать административные споры между соответствующими

органами (ведомствами) и гражданами. Составы таких органов могли бы быть

смешанными и включать не только должностных лиц данного ведомства, но и

представителей прокуратуры, министерства юстиции и т.д. Н.Г.Салищева

предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре

которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую,

отдельную часть[21].

В 90-х годах в России издано немало учебников административного права,

которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-

правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках

Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.М.Козлова) появились разделы об

административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть

1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П.,

Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской

Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622). Обзор литературы по

административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что

институт административной юстиции все более и более привлекает к себе

внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Административный

и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления

(должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института

административной юстиции. На двуединый характер института административной

юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и

В.И.Ремнев. Каждая из частей этого механизма приходит в движение при

нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии

"административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение

посредством жалобы.

V. Административно-процессуальный кодекс

Административная юстиция представляет собой особый процессуальный

порядок разрешения административно-правовых споров в суде между гражданином

с одной стороны и должностным лицом (органом исполнительной власти) - с

другой. Любой гражданин, считающий, что то или другое решение должностного

лица нарушает его права и не соответствует закону, может обжаловать его в

судебном органе и просить о его отмене.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг

на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы

следующие шаги государства в деле административно-процессуального

обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно

высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух

фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах

административной юстиции Российской Федерации и Административно-

процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н.

Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; Студеникина М.

Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская

юстиция. 1996, N 5). Издание этих актов снимет старый и в известной степени

болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или

административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб

граждан на действия и решения, нарушающие их права.

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6

положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам

гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по

гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что

административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые

(например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что

наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области

государственного управления достигается только при сочетании гражданско-

процессуальных и административно-процессуальных норм.

Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм,

которые могли бы регламентировать административное судопроизводство,

явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и

советской правовой деятельности: материальное административное право

опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Поэтому на область

юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно

принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько

десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при

этом на отдельные разделы ГПК.

Конечно, у административного процесса в суде много сходства с

гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы

могут быть в известной степени моделью для административного производства в

суде.

Между тем Конституция РФ 1993 г. в п.2 ст. 118 указала: "Судебная

власть осуществляется посредством конституционного, гражданского,

административного и уголовного судопроизводства". Конституционные нормы

выделили и обособили административный процесс в суде не случайно. Главная

особенность, которая отличает административный процесс в суде от

гражданского процесса, заключается в том, что стороной здесь выступает

должностное лицо (орган управления). В гражданско-процессуальном отношении

субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют

самих себя. В административном судопроизводстве должностное лицо выступает

не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он

работает. Действия, которые оспариваются жалобщиком, признаются этим лицом

как служебные действия, направленные на выполнение служебных обязанностей.

Выступая в процессе как сторона, должностное лицо не перестает оставаться

работником аппарата управления и обосновывает свои действия интересами

государства. Со стороны должностного лица необходимо сильное и

злонамеренное отступление от требований закона (преступный умысел, грубая

неосторожность) для того, чтобы такие действия, квалифицированные как

преступные, порывали связь между ним и государственным аппаратом. В

административном судопроизводстве суд, признавая действия должностного лица

его собственными действиями, которые в силу незаконности теряют качества

государственно-властной воли, рассматривает это лицо, как связанное с

аппаратом управления, как представляющее его.

Этот момент связи должностного лица с аппаратом, а также другие

моменты, которые определяют специфику управленческой деятельности

(реализация властных полномочий, выполнение распоряжений и инструкций

вышестоящих органов), накладывают на административный процесс в суде

отпечаток огромной силы, сообщают ему такие качества, которые делают

природу этого процесса не гражданско-правовой, а административно-правовой.

Впрочем, в отдельных буржуазных странах споры по жалобам на действия

должностных лиц не случайно рассматриваются не общими, а специальными

административными судами (например, во Франции).

Административный процесс в суде представляет собой способ, метод

осуществления правосудия в области государственного управления. Как

уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский

процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами

осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и

в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса

опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского

и административного процессов не означает их тождества.

Административный процесс связан с административным правом, как

гражданский процесс с гражданским и уголовный процесс - с уголовным правом.

Единство административного, гражданского и уголовного процессов - это

Страницы: 1, 2, 3