Безработица в России и задачи Государственной службы занятости

В целях усиления социальной ориентации экономики, достижения

эффективной занятости населения, способствующей росту благосостояния

россиян, и обеспечения необходимых условий для создания и сохранения

рабочих мест Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин 23 мая 1996 г.

утвердил Комплексную программу мер по созданию и сохранению рабочих мест на

1996 - 2000 гг., обязал Правительство Российской Федерации в двухмесячный

срок обеспечить разработку и принятие плана мероприятий по реализации

Программы, возложить на Министерство труда Российской Федерации общее

организационно-методическое руководство и контроль за обеспечением

реализации Программы, а также координацию работ по проведению социальной

экспертизы разрабатываемых федеральных целевых и инвестиционных программ и

рекомендовал органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

разработать и утвердить план мероприятий по обеспечению реализации

Программы.

Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на

1996-2000 гг. включает систему мер, осуществляемых Президентом Российской

Федерации и Правительством Российской Федерации совместно с органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация Программы призвана обеспечить координацию долгосрочных и

среднесрочных инвестиционных программ, федеральных целевых программ,

связанных со структурной перестройкой экономики, программ социально-

экономического развития отдельных регионов, иных программных решений,

принимаемых органами исполнительной власти на федеральном и региональном

уровнях, в целях повышения эффективности расходования финансовых и

материальных ресурсов, направляемых на создание и сохранение рабочих мест.

Анализ ситуации в сфере занятости в Российской Федерации в

предшествующие годы показывает, что способность складывающегося рынка труда

к саморегулированию все еще незначительна, поэтому остается необходимость в

использовании элементов государственного регулирования, которое

предусматривается организовать в ходе реализации Программы.

Главным направлением государственной политики в социально-трудовой

сфере является формирование эффективной системы создания и сохранения

рабочих мест, сохранения кадрового потенциала в сочетании с опережающими

мерами по предотвращению роста безработицы.

Целями Программы являются повышение уровня и изменение структуры

занятости населения Российской Федерации на основе создания экономически

эффективных рабочих мест в перспективных отраслях экономики.

Основными задачами Программы являются:

1. обеспечение правовых, экономических и организационных условий для

создания и сохранения рабочих мест, развития кадрового потенциала в

различных отраслях экономики и регионах Российской Федерации;

2. регулирование складывающегося национального рынка труда и повышение

конкурентоспособности отечественной рабочей силы;

3. формирование эффективной структуры занятости населения; повышение

качества создаваемых рабочих мест; развитие профессиональной и

территориальной мобильности рабочей силы; создание благоприятных условий

для повышения уровня жизни за счет стимулирования трудовой активности

населения, усиления роли и ответственности участников социально-трудовых

отношений в сфере занятости населения;

4. предотвращение роста неполной занятости и массовой безработицы;

развитие системы общественных работ.

Реализацию Программы предусматривается осуществлять в два этапа в

течение 1996-2000 гг.

В рамках первого этапа реализации Программы, рассчитанного на 1996-

1997 гг., федеральным органам исполнительной власти необходимо осуществить

следующий комплекс мер:

1. Определение потребности в создании рабочих мест

2. Выявление отраслевых и региональных приоритетов в развитии и

сохранении перспективных рабочих мест

3. Проведение социальной экспертизы разрабатываемых федеральных

целевых и инвестиционных программ

4. Разработка нормативной правовой базы, ориентированной на

формирование общих условий для создания и сохранения рабочих мест.

5. Создание механизма, обеспечивающего развитие профессиональной и

территориальной мобильности рабочей силы

6. Повышение эффективности использования имеющихся производственных

мощностей

7. Формирование системы организации временных рабочих мест на базе

общественных работ

8. Разработка механизма развития социального партнерства в области

создания и сохранения рабочих мест

9. Целевая поддержка создания и сохранения рабочих мест для

неконкурентоспособных граждан

На втором этапе реализации Программы, охватывающем 1998-2000 гг.

федеральным органам исполнительной власти необходимо добиться решения

следующих задач:

1. Разработка и реализация пакета целевых программ, направленных на

создание рабочих мест в отраслях экономики и регионах Российской Федерации

2. Создание условий для повышения качества рабочих мест

3. Стимулирование формирования эффективной структуры занятости

населения

Реализуемая политика занятости становится активной тогда, когда

средства Государственного фонда занятости населения (ГФЗН) используются в

полной мере, а в структуре расходов преобладают финансирование затрат на

сохранение рабочих мест и создание дополнительных, предоставление субсидий

для организации собственного дела, покрытие затрат на профессиональное

обучение, переподготовку и профориентацию и др.

В 1996 г. при содействии региональных служб занятости создано и

сохранено 132 тыс. рабочих мест. Приоритет был отдан оборонному комплексу,

текстильной и легкой промышленности. Затраты на эти цели из средств ГФЗН РФ

составили почти 481 млрд. руб.

Федеральная и региональные службы занятости населения, аккумулируя в

фондах занятости большую часть страховых платежей, должны с учетом

сложившихся и прогнозируемых показателей занятости и безработицы

определять кризисные территории - республики, края, области и автономии, а

в каждом из них - города и районы.

Федеральная служба занятости России использует арифметический подход

и группирует регионы по уровню безработицы в соответствии со следующими

критериями: 1) ниже среднего уровня по стране; 2) в пределах двукратного

превышения среднего уровня; 3) более двукратного превышения. По расчетам

ФСЗ РФ, ко второй группе (от 2 до 4% на конец 1994 г.) относились 27

регионов, а к третьей (от 4,3% в Ленинградской до 8,4% в Ивановской

области) - 16.

Среди последних выделяются пять субъектов РФ, уровень безработицы в

которых превышает средний показатель по группе (5,6%): Ивановская,

Псковская, Ярославская и Владимирская области и Республика Ингушетия.

Именно эти регионы следует квалифицировать как кризисные, присвоив их

программам содействия занятости статус федеральных.

Для того чтобы представить в общих чертах специфику региональной

политики, все регионы Российской Федерации были поделены на 9 групп в

соответствии с уровнем безработицы (шаг - 1%), по каждому из них был

рассчитана доля средств, расходуемых по различным направлениям.

Структура расходов средств фонда занятости по регионам с различным уровнем

безработицы

| |Расходы фона занятости на мероприятия, связанные с |

|Регионы |( в % к общей сумме расходов ) |

|с уровнем |пассивной |активной |активной |содержанием |

|безработицы, |политикой |политикой, |политикой, |службы |

|% | |гарантиро-ва|не |занятости |

| | |нной |вытекаю-щей | |

| | |За-коном о |из За-кона о| |

| | |заня-тости |заня-тости | |

|менее 1 |12,6 |8,6 |51,6 |19,1 |

|1,0-1,8 |23,0 |13,3 |18,9 |25,4 |

|1,9-2,8 |34,2 |8,8 |19,3 |23,0 |

|2,9-3,8 |44,0 |9,5 |9,2 |24,3 |

|3,9-4,8 |51,0 |7,4 |13,4 |20,0 |

|4,9-5,8 |58,8 |7,8 |4,7 |25,5 |

|5,9-6,8 |61,7 |4,2 |12,9 |17,0 |

|6,9-7,8 |64,5 |2,7 |7,6 |19,1 |

|более 7,9 |68,3 |5,0 |16,5 |10,3 |

|В среднем по | | | | |

|России: |49,3 |9,4 |10,7 |22,3 |

Расчеты показывают, что с уровнем безработицы в регионах сопряжена

единственная статья расходов фонда занятости - денежные выплаты

безработным. Остальные расходы с ним прямо не связаны, они, скорее,

отражают региональные приоритеты политики в области занятости. Так,

например, в группе регионов с уровнем регистрируемой безработицы ниже 1% в

Белгородской области предпочтение отдается финансовой поддержке, а в

Оренбургской области - вложениям в ценные бумаги. В Республике Ингушетия,

где уровень регистрируемой безработицы самый высокий в стране (22,1%),

немалая часть фонда занятости используется на финансовую поддержку - 24,9%,

а на переподготовку и общественные работы - всего 2,1%. В Ивановской и

Владимирской областях, также входящих в группу регионов с самым высоким

уровнем безработицы, на финансовую поддержку используется 8% средств фонда,

а на переподготовку и общественные работы соответственно - 7,9 и 7,2%.

Предпочитают использовать значительные средства на покупку ценных бумаг

Москва (25%), Вологодская (30,3%), Читинская области (27,8%), Республика

Марий-Эл (19,4%). Уровень безработицы в них соответственно составил 0,5%,

2,4%, 2,2% и 3,9%.

Таким образом, практика показывает, что региональные власти

рассматривают фонды занятости как дополнительный источник финансирования

мероприятий по проведению региональной политики, не всегда связанных с

безработными и их социальной защитой. И чем ниже уровень безработицы в

регионе, тем больше вероятность использования средств фонда не по

назначению.

В регионах с высоким уровнем безработицы приоритетом в деятельности

служб занятости является выплата пособий (пассивная политика), хотя, по

мнению их руководителей, это не означает, что следует сокращать или

сворачивать программы переподготовки и обучения безработных. Лица,

прошедшие такие курсы, как правило, находят работу или повышают свою

конкурентоспособность на рынке труда в будущем. Вместе с тем, согласно

данным ФСЗ, большая часть прошедших переобучение, по всей видимости, только

"повышает свою конкурентоспособность", поскольку в среднем по России лишь

7% безработных, завершивших профессиональное обучение, трудоустраиваются.

Самый высокий показатель трудоустройства после завершения профобучения и

переподготовки отмечен в Эвенкийском АО (49,2%), Республике Дагестан

(22,7%) и Республике Тува (24,8%). В них расходы на переподготовку

составляли соответственно 11,2%, 1,6%, 7,6%.

В регионах с низким уровнем безработицы приоритет отдается формам

активной политики, не связанным с Законом о занятости и государственными

обязательствами по отношению к гражданам, потерявшим работу.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.

1. Значительная часть средств региональных фондов занятости расходуется

неэффективно и на цели, не являющиеся, по сути, прерогативой служб

занятости.

1. Отсутствует четко выраженная государственная политика при выборе

направлений расходования собранных в фондах занятости средств, а

региональные особенности можно, скорее, назвать региональным произволом

при поддержке местных властей.

1. Через фонд занятости в виде исключения может оказываться финансовая

поддержка тем видам предпринимательской деятельности, которые способствуют

развитию инфрастуктуры и сферы услуг в городах и поселках городского типа с

одним или двумя градообразующими предприятиями, закрытие которых ставит под

удар практически все население района. В этом случае, однако, должны быть

разработаны четкие критерии выделения и условия возврата средств при

жесткой финансовой ответственности и крупных штрафных санкциях за

нецелевое их использование.

1. Контроль за расходованием средств должен осуществляться финансовыми

органами совместно с представителями региональных служб занятости, в

ведении которых находится фонд занятости, и общественными организациями

(например, профсоюзами).

1. Приоритетом в период экономического спада должна быть не

высокозатратная при малой отдаче активная политика (в тех формах, в которых

она осуществляется сейчас), а эффективная пассивная политика на рынке

труда, проводимая во всех рыночно-ориентированных странах. Это означает

необходимость разработки принципиально иной системы страхования от

безработицы, то есть страхование риска остаться без работы.

1. До возникновения такой системы источники финансирования активной и

пассивной политики на рынке труда следует "развести" во времени и в

пространстве. Проведение активной политики должно быть прерогативой

государства, а не фонда занятости, поскольку она требует значительно

больших затрат на создание рабочих мест, организацию институтов подготовки

и переподготовки не только безработных, но и всего экономически активного

населения. В ведении ФСЗ и фонда занятости в настоящее время целесообразно

оставить только те ее формы, которые установлены Законом о занятости, а в

перспективе перейти к частичному финансированию государством и этих форм.

Утвержденную Федеральную целевую программу содействия занятости

населения на 1996-1997 гг. по-прежнему предполагается финансировать только

за счет Государственного фонда занятости, то есть отчислений работодателей.

Установлены расходы фонда занятости на эту программу в 1997 г. - 12,9 трлн.

руб. Другой источник финансирования программы занятости - средства

федерального бюджета - только называется, а конкретные статьи и размеры

расходов бюджета не указываются. Более того, в программе отмечается, что "в

случае ухудшения ситуации на рынке труда для восполнения дефицита средств

потребуется увеличить норматив страховых взносов в Государственный фонд

занятости населения". Таким образом, по-прежнему предполагается все

мероприятия (в том числе и малоэффективные) осуществлять за счет

работодателей и, возможно, работников.

Пассивная политика могла бы опираться на систему социального

страхования от безработицы с иными принципами аккумулирования средств,

критериями и условиями выплаты пособия по безработице.

Гарантии государства гражданам, потерявшим работу, могут быть

предоставлены в двух основных формах. Первая - гарантия стабильного

источника дохода на определенное законом и социально-экономической

необходимостью время. Вторая - гарантия свободы выбора способа своего

существования в период незанятости, в том числе и зарегистрированной:

работать или не работать, искать работу или получать пособие в течение

года, заниматься поиском работы самостоятельно или через службу занятости,

отказываться или соглашаться на работу с заработной платой ниже приемлемого

для гражданина России уровня, менять профессию или нет и т.д. Государство

не должно навязывать безработному форму не только его занятости, но и

незанятости.

Принципиально важно одно - имеет ли человек право на пособие по

безработице, то есть участвовал ли он в период своей занятости в

формировании страхового фонда. Если да, то размер его пособия,

продолжительность и регулярность выплат не должны зависеть от власти

чиновников. Они могут определяться продолжительностью и суммой выплаченного

страхового налога (пропорционального размеру заработка), а не только

величиной заработной платы в течение двух месяцев на последнем месте

работы.

Сумма пособия для каждого безработного может быть постоянной в течение

всего законодательно установленного периода регистрируемой безработицы

(согласно текущему российскому законодательству, - одного года). Ее выплата

не должна зависеть от факта явки безработного для перерегистрации в

службах занятости, отказа от предложенных работ и т.п. Это к тому же

сократит нагрузку на сотрудников служб занятости, упростив процедуру

расчета пособия (один раз вместо трех), позволит им отказаться от таких

"полицейских" обязанностей, как отслеживание и наказание нарушителей режима

перерегистрации путем лишения их пособия.

Если следовать указанным критериям, то вне сферы социального

страхования оказываются выпускники школ, ПТУ, техникумов и вузов без стажа

работы, домохозяйки, беженцы и вынужденные переселенцы из стран СНГ и

т.п., то есть лица, не участвовавшие в формировании страховых фондов.

Названные категории населения должны быть объектами материальной поддержки

соответствующих служб - миграционной, социального обеспечения, поддержки

малоимущих и т.п.

Сегодня становятся актуальными вопросы эффективности всей системы

государственной службы занятости и необходимости оценки деятельности ФСЗ и

ее территориальных органов. Правомерность постановки этих вопросов вызвана

еще и тем, что доля трудоустроенных службой занятости в общей численности

незанятых граждан, обратившихся по вопросу трудоустройства, в переходный

период оказалась ниже, чем до начала реформ: в 1994 г. - 29,5%, в 1995 г.

- 39,0%, в 1996 г. - 30,2% по сравнению с 48,9% в 1990 г.

Всесторонняя оценка эффективности функционирования государственной

службы занятости может быть дана на основе использования системы

взаимосвязанных показателей, характеризующих конечные результаты ее работы

(ежеквартально, нарастающим итогом). Соответствующая методика должна

основываться на следующих принципиальных положениях:

охват всех направлений деятельности службы занятости, по которым

достигнутые результаты отражаются в конкретных показателях;

ограниченность количества принятых для оценки показателей, исключающих их

дублирование;

«сквозной» характер оценочных показателей, обеспечивающих возможность

сравнительного анализа и оценки деятельности местных (городских, районных),

региональных (на уровне субъекта РФ) центров занятости и Федеральной

службы занятости России в целом;

единый подход к расчету показателей, однозначность их толкования;

полная объективность оценочных показателей;

использование действующих форм учета и отчетности.

Критериями эффективности работы органов службы занятости следует

считать повышение их роли в организации рынков труда - общероссийского,

регионального, местного и степень удовлетворения спроса со стороны как не

занятых трудовой деятельностью граждан, так и работодателей.

В Институте экономики РАН разработана такая методика,

предусматривающая не только анализ и оценку деятельности органов службы

занятости населения, но и механизм состязательности между ними на основе

принципов материального стимулирования.

Система показателей оценки деятельности службы занятости, предложенная

в упомянутой методике, включает следующие относительные показатели:

удельный вес численности незанятых граждан, трудоустроенных по

направлению центра занятости: в общей численности принятых на работу в

городе или районе, в общей численности не занятых трудовой деятельностью

граждан, обратившихся в центр по вопросу трудоустройства;

удельный вес безработных, трудоустроенных по направлению центра занятости

и оформленных на досрочную пенсию, в общей численности снятых с учета

безработных;

удельный вес безработных, не работающих в течение более чем 8-ми месяцев;

уровень предотвращенной безработицы, рассчитываемый как отношение

количества сохраненных и созданных рабочих мест к экономически активному

населению.

Кроме основных показателей, предлагаются и дополнительные: полнота

сборов страховых взносов, своевременность представления в вышестоящий орган

отчетов и других материалов информационного характера, отсутствие

обоснованных жалоб.

Оценка деятельности региональных служб занятости по показателю

«уровень безработицы» и ряду других применяемых на практике частных

показателей (содействие в трудоустройстве граждан, в том числе временном

трудоустройстве, помощь в организации самозанятости и др.) может создать

ложное представление об эффективности механизмов регулирования рынка

труда. Например, деятельность столичного Департамента труда и занятости

населения в 1993-1994 гг. по предложенным показателям оценивается

неудовлетворительно, хотя уровень безработицы здесь был самым низким в

стране. В Москве сложился уникальный, по сути, саморегулирующийся рынок

труда. Следует отметить весомую роль в организации и регулировании

регионального рынка труда службами занятости Удмуртской и Чувашской

республик, Костромской, Ивановской, Владимирской, Кировской областей.

Важнейшим элементом формирующейся рыночной экономики должно стать

управление занятостью, которое состоит в органическом сочетании механизмов

саморегуляции и государственного регулирования, обеспечивающем условия для

развития трудовых ресурсов и экономической активности. Целесообразно, чтобы

в разработке и внедрении системы регулирования занятости, кроме Федеральной

службы занятости, Министерства труда РФ, Министерства экономики РФ,

Министерства образования РФ и Федеральной миграционной службы

взаимодействовали на всех уровнях управления и другие «причастные» органы

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5