Свободные экономические зоны в Российской Федерации: проблемы создания и функционирования

прибрежных городах. Цель - развитие внешней торговли. Основной

инструмент - налоговые и таможенные льготы. На каждый гектар зоны в период

ее становления ежегодно вкладывалось примерно 15-17 млн. долл. США.

Всего с момента создания по 1987 г. в СЭЗ Китая было привлечено

приблизительно 22 млрд. долл. Через них проходило 2/3 внешнего

товарооборота страны. В 1990 г. экспорт только одной зоны Шеньчжень

составил 3 млрд.долл.

Несколько слов следует также сказать о расположенных в Южной Корее,

Малайзии, Сингапуре, Гонконге "точечных" зонах, ориентированных на экспорт

товаров: ими охватывается до 90% всего его объема в развивающихся странах

мира.

Происходит ускоренное развитие и научно-технических зон. В 1973 г. в США их

насчитывалось 84; здесь было занято 142 тыс. рабочих и 45 тыс. ученых.

Наиболее крупная в США научно-техническая зона - Силикон-Вэллс

("Силиконовая долина") . Она осуществляет 20% мирового производства средств

вычислительной техники и компьютеров. В ближайшее время в США планируется

создать до 1000 СЭЗ. Объем инвестиций должен при этом составить более 3

млрд. долл., а число дополнительных рабочих мест - 100 тысяч.

В Голландии и ФРГ в 1985 г. было соответственно 45 и 50 технопарков,

причем планировалось образовать еще по 100 в каждой стране. В Японии в 14

районах создается 18 технополисов на базе ведущих научных подразделений.

Крупнейший технополис "Цикуба" обеспечивает работой 145 тыс. человек. В

Англии имеется более 25 зон и технопарков, за счет чего создано в общей

сложности 18,4 тыс. рабочих мест.

Наконец, можно выделить еще одну разновидность свободных зон, которая

распространена в мире, - оффшорные зоны, которые служат своего рода

"налоговыми оазисами", обслуживающими международные финансовые операции.

Примерами офшорных центров являются, прежде всего, островные территории

- Антильские, Багамские, Бермудские, Виргинские, Каймановы, Барбадос,

Гернси и Джерси, Кипр, Мальта, Мадейра, а также Гонконг, Западное Самоа,

Ирландия, Либерия, Ливан, Лихтенштейн, Панама, Сингапур и ряд других.

Оффшорные зоны дают использующим их хозяйственным агентам следующие

преимущества: налоговые льготы, значительную свободу, практическое

отсутствие валютного контроля, возможность проведения операций с

резидентами в любой иностранной валюте, списание затрат на месте,

анонимность, секретность финансовых операций (главным образом действует

лишь требование информировать власти о сомнительных операциях, связанных

с наркобизнесом). При этом внутренний рынок ссудных капиталов зоны

изолируется от счетов резидентов. Дело в том, что классический вариант

оффшора предполагает хозяйственную и финансовую деятельность в оффшорной

зоне только нерезидентов.

По налоговым льготам, в свою очередь, воэможны варианты. В оффшорных зонах

Ирландии, Либерии налоги не взимаются. В Швейцарии взимаются, но явно

низкие. В оффшорных зонах Лихтенштейна, Антильских островов и Панамы в

момент регистрации фирм в качестве налога выплачивается единая сумма

(паушальный налог). В таких зонах обычно также взимаются ежегодные

регистрационные взносы компаний, сборы за предоставление банковских и

страховых лицензий, лицензий на трастовую деятельность. Можно также

добавить, что если в Ирландии, Швейцарии от оффшорных компаний требуется

лишь минимальный бухгалтерский учет, то на Антильских островах, в

Либерии, Панаме, Лихтенштейне отсутствует даже такое требование. В Западном

Самоа форма и порядок бухгалтерского учета не регламентированы и выбираются

владельцем компании.

Интересен опыт Венгрии. В этой стране был реализован режим классического

оффшора. Оффшорные компании получают скидку на налог на прибыль в размере

85%, что позволяет сократить реальную ставку налога до 5,4%. Оффшорной

компании предоставляется право вести операции с иностранной валютой;

получать иностранные займы и кредиты без специального разрешения

властей, регулирующих операции с иностранной валютой; иметь счета в

иностранных банках при условии, что определенная доля счетов приходится на

Венгерский банк. Посредническая деятельность таких компаний в Венгрии

ограничена внешней торговлей с Россией, а также посредничеством между

российскими компаниями. Принцип такого ограничения простой -

ориентировать оффшорные льготы на основные, преобладающие во внешней

торговле товарные потоки и широкий круг хорошо известных деловых партнеров.

Аналогичная идея вполне может быть использована и при создании

оффшорных зон в регионах России. Так, для оффшорных компаний льготы могут

быть целенаправленно ориентированы на основных торговых партнеров того или

иного региона (для Республики Татарстан это, например, Германия, США,

Венгрия, Швейцария, Австрия, Китай, Турция, Великобритания, Нидерланды,

Финляндия); данная рекомендация, разумеется, небесспорна и нуждается в

дополнительной проработке.

По наблюдениям специалистов, многие СЭЗ прошли свой "путь", трансформируясь

сначала иэ складских и транзитных зон в экспорто-производственные, а затем

- и в комплексные. Мировой опыт свидетельствует, что при отсутствии

экспортных зон рост вывоза из страны товаров и услуг увеличивается в

среднем в год на 7%, при наличии же их - на 20%.

Как мы видим, СЭЗ в мировой практике создаются с какими-то определенными

целями, которые направлены на повышение благосостояния как в самих зонах,

так и на территории целой страны. К таким целям, как правило, относятся:

активизация внешнеторговой деятельности, увеличение объемов экспорта,

создание дополнительных рабочих мест, стимулирование промышленного

производства, привлечение в страну иностранных инвестиций, подъем

депрессивных территорий, выравнивание межрегиональных различий. Способы

достижения этих целей чаще всего одинаковы - это налоговые и таможенные

льготы, различные преференции.

Россия, в общем, переняла этот опыт у других стран, но, к сожалению,

вместо инструмента модернизации экономики и привлечения в страну

иностранных инвестиций зональные льготы стали средством скрытого

субсидирования отдельных лоббистских группировок и способом

первоначального накопления капиталов, впоследствии утекающих за рубеж.

Важно сейчас создать такие условия, чтобы преференциальные режимы

применялись не ради раздачи льгот определенным предприятиям, отраслям или

территориям, а с целью стимулирования новых форм хозяйствования,

промышленного производства развития внешнеэкономических отношений,

обеспечивающих технологический прорыв России в ХХI век. Другое

стратегически оправданное направление - реализация преимуществ транспортно-

географического положения России и потенциала ее припортовых территорий.

Создание в некоторых районах широкой сети свободных таможенных зон ускорило

бы интеграцию России в мирохозяйственные связи, а также притянуло бы к ней

огромные потоки товаров и капиталов, пока что направляющихся в аналогичные

зоны зарубежных стран Черноморья и АТР [36].

Таким образом, рассмотрение мирового и отечественного опыта создания

свободных экономических зон позволяет заключить следующее:

1. Мировая практика показывает, что создание СЭЗ - весьма действенное

направление развития экономики отдельных территорий и регионов. В

основном, создание и развитие свободных экономических зон ориентировано на

решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию

стратегических программ и проектов.

2. Территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как

правило, приграничное положение, а также располагают развитой

транспортной, производственной и социальной инфраструктоурой. В

отдельных случаях создание СЭЗ оказывается целесообразным и в районах

нового хозяйственного освоения, не обладающих указанными преимуществами,

но располагающих высокой концентрацией ценных природных ресурсов,

позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные задачи.

3. Вопрос о свободных экономических зонах в России до сих пор решался

недостаточно последовательно, при отсутствии конструктивной концептуальной

основы и достаточной правовой базы. Основной чертой этого процесса была

его жесткая политизированность в ущерб экономической сути.

II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ СЭЗ

2.1. Типы СЭЗ, организуемых в России

Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России

показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на

следующие основные типы:

. комплексные зоны производственного характера;

. внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного

производства и транзитные);

. функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы,

туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными

признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной

территории, и в границах областей и других территориальных образований. В

них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным

развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их

создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в

Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за

счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок,

перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли

"Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево") [9], свободные таможенные зоны

"Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт

Терминал" (на территории московского Западного речного порта [10].

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как

народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности,

способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях

на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению

результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий,

новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в

Зеленограде, которая должна специализироваться в области

микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного")

характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в

Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона

"Кавказские Минеральные Воды" [18].

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и

локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон

необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило,

размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами,

железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для

размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа

технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и

квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон

требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических

курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

2.2. Свободные экономические зоны в России: современное состояние

Как было показано в разделе 1, основной отличительной чертой процесса

создания СЭЗ в России является его политизированность в ущерб

экономической сути, вопросы создания зон решаются стихийно, при

отсутствии четких критериев и достаточной нормативно-правовой базы.

Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон

использовался руководством союзных республик в качестве инструмента

политического противодействия союзному центру, а в преддверии выборов

российского президента раздача "зональных полномочий" была символом

либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с

обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало

средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей

регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще

остается средством политического давления регионов на правительство,

хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный

уровень.

В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих пор

действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению

регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это

общегосударственными интересами. В результате большинство СЭЗ,

организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной

части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании

новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто

декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В

итоге остается нереализованной главная экономическая идея СЭЗ -

стимулирование предпринимательской активности через выборочную

либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы

способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области

стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления

федерализма, развития внешнеэкономической деятельности и международных

контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и

функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции о роли СЗЗ в

российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных

зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным

законом, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти.

Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по

вопросу о зонах правовых решений (будь то президентские указы,

постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно

упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной

деятельности, установленных специальными разделами федерального

законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же

такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые

акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный

раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в

другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный,

валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное

развертывание зональной практики не представляется возможным [30,31].

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах,

учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов,

можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства"

здания СЭЗ.

2.3. Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является

самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего

необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это

привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что

территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.

Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности

принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков

государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря

уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской

Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны:

"На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных

границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного

перемещения товаров, услуг и финансовых средств" ([16], статья 74, часть

1). Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности,

защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей"

([16], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос

правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории

России.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через

российский парламент федерального Закона "0 свободных экономических зонах",

направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике

соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать

официальное толкование указанной статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания

зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом.

Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну

сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по

полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ

помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии:

плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы,

тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают

о том, кто же тогда в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?

Между тем, как отмечено в [21], система предоставляемых свободной зоне

льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных

преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся

недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Более того, при

нынешних широких масштабах распространения свободных зон в мировом

хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в

зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут оказаться

сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные

гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение

административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские

зоны могут привлечь иностранных инвесторов "не широтой фискальных льгот и

даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения

обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в

центр конкретных зональных проектов" [21, с.137].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою

юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше,

тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту,

для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей

зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-

торговой - 10-15 [29]. Где возьмет эти средства администрация, например,

Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории -

432 тыс.кв.км, или Алтайский край - 262 тыс.кв.км? (А общая площадь

только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв.км, или 7%

территории России.)

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами

предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского

порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или

района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство

свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю

острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие

(например, отсталость инфраструктуры), так и частные, но эти три

рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие

четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными интересами

отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток

(и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство

создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами,

тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

В результате, как отмечено в [28,29], в настоящее время из 18 формально

учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, можно

назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке.

Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и

создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые

российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических

товаров и сырья.

Некоторые характеристики, преимущества и проблемы указанных зон

приведены в следующем разделе.

III. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА "СТАРЕЙШИХ" СЭЗ РОССИИ

3.1. Приморская "Находка"

СЭЗ "Находка", первая в России, была образована в октябре 1990 года [3,4].

Целями создания СЭЗ, согласно указанным документам, являются развитие

торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными

странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного

капитала, технологии и управленческого опыта, а также потенциала

предприятий к решению задач социально-экономического развития Дальнего

Востока, комплексное освоение его природных ресурсов, увеличение

экспортных возможностей региона и страны в целом, развитие производства

высококачественной импортозамещающей продукции трансконтинентального

Страницы: 1, 2, 3