Регулирование естественной монополии (тарифная политика в области электросвязи)

Регулирование естественной монополии (тарифная политика в области электросвязи)

ГЛАВА I

ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ.

1. Понятие естественной монополии.

Начало экономических реформ в России связывалось с максимальным сокращением

присутствия государства в хозяйственной системе и попыткой обеспечить

функционирование этой системы лишь на условиях саморегулирования.

Современное состояние дел в Российской экономике вызывает необходимость

основательно продуманного и юридически оформленного государственного

регулирования новых экономических отношений.

Приведем основные признаки естественной монополии:

1) юридическое основание установления (закрепления), реализации и

прекращение режима.

2) соотношение законодательства о монополиях с Законом “О конкуренции” их

разграничение по предмету и средствам правового регулирования.

3) сферы (границы) действия рассматриваемых монопольных режимов по

отраслям и видам хозяйствования, а также отношения на которые

распространяется законодательство о регулируемых монополиях.

4) общий правовой статус субъектов монополий, специфический характер

их прав и обязанностей как в сфере отношения с треьими лицами, так

и во внутрифирменных процессах.

5) система регулирования деятельности субъектов монополий.

6) санкции и ответственность за нарушение положений законодательства

в указанной области.

И так теперь мы можем дать четкое определение естественной монополии,

сформулированное Государственной Думой 19 июля 19995 года. (Федеральный

закон “О естественных монополиях”)

Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором

удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в

силу технологических особенностей производства ( в связи с существенным

понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения

объема производства), а товары, производимые субъектами естественной

монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с

чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субектами

естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот

товар, чем спрос на другие виды товаров.

Сферы деятельности естественных монополий:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным

трубопроводам.

- транспортировка газа по трубопроводам.

- услуги по передаче электрической и тепловой энергии

- железнодорожные перевозки.

- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

- услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

2. Основания установления монопольного режима.

а) юридические основания.

Рассматриваемые монопольные институты регулирования являются

исключительными. С экономической точки зрения исключительность означает

выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния сугубо рыночных

конкурентных механизмов саморегулирования. Установление соответствующего

монопольного режима означает введение особого положения в отдельном секторе

экономики, что невозможно себе представить без каких либо экономических и

юридических оснований. Юридические основания и принципы использования

правового режима монополий должны быть обозначенны именно в федеральном

законном акте с учетом ограничительных функций этого института. При

подготовке подобных актов следует иметь в виду, что естественная монополия

обусловленна объективными экономическими, технологическими особенностями

производства. Деятельность естественных монополий не может рассматриваться

как экономическая деятельность запрещенная в п.2 ст. 34 Конституции РФ.

Ведь функционирование естественной монополии направленно не на

монополизацию, а на устранение недобросовестной конкуренции. Оно

осуществляется исключительно в рамках государственного регулирования

рыночных отношений и с целью защиты потребителей. При характеристике

юридических обоснований рассматриваемых монопольных режимов необходимо

учитывать их согласованность и сопряженность с антимонопольным

законодательством, базой для которго служит Закон “О конкуренции”.

Отношения, возникаемые на товарном рынке естественной монополии, сложны и

специфичны как по субъективному характеру, так и по по своему содержанию, и

должны регулироваться специальным законодательством. Оно будет служить

ограничителем универсального закона “О конкуренции”. Режим естественной

монополии имеет характер особого исключения. Однако такая исключительность

должна иметь свои границы, которые определяются условиями и задачами

анализируемого института.

б) экономические основания.

Естественная монополия существует тогда, когда эффект масштаба настолько

велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки

на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм. Такие условия

характерны для предприятий общественного пользования. В этих случаях эффект

масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для

получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима

крупномасштабная деятельность. Это хорошо видно из графика. По мере

значительного увеличения объема продукции падают долгосрочные средние

издержки

[pic]

рисунок 1 (долгосрочные средние издержки)

Если бы рынок был поделен между многими производителями, то эффект масштаба

производства не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы

высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки. В

качестве возможных средств обеспечения общественно приемлемого поведения со

стороны естественной монополии представляются две альтернативы. Одной

является государственная собственность, а другой - государственное

регулирование. Если конкуренция невозможна, то нужно создать регулируемые

монополии, чтобы избежать возможных злоупотреблений неконтролируемой

монопольной властью.

[pic]

рисунок 2

Большинство монополистических отраслей являются естественными монополиями и

поэтому подлежат общественному регулированию. В частности цены и тарифы

оторые могут назначать коммунальные службы - железные дороги, телефонные

компании, поставщики природного газа и электричества, - определяются

федеральными и местными регулирующими комиссиями или управлениями. Рисунок

2 показывает параметры спроса и издержек естественной монополии. Из-за

больших постоянных издержек кривая спроса пересекает кривую средних

издержек в точке, где средние издержки еще понижаются. Очевидно, что было

бы нецелесообразно иметь ряд фирм в такой отрасли, потому что, разделив

рынок, каждая бы фирма стала перемещаться дальше налево по своей кривой

средних издержек, так что удельные издержки стали бы значительно выше.

Связь между рыночным спросом и издержками такова, что достижение низких

издержек на единицу допускает одного производителя.

Мы знаем, применяя правило MR=MC,что Р и Q являются максимизирующими

прибыль ценой и выпуском, которые бы выбрал бы нерегулируемый монополист.

Так как цена превышает средние валовые издержки, монополист имея

значительную экономическую прибыль, которая, вероятно, способствует

неравенству доходов. Более того, цена превышает предельные издержки, что

показывает недоиспользование ресурсов зтого продукта или услуги. Вопрос

состоит в том, что сможет ли государственное регулирование вызвать лучшие

результаты, с точки зрения общества. Целью регулирующего органа является

достижение эффективности распределения ресурсов, для этого ему следует

попытаться установить законодательно (максимальную ) цену для монополиста,

которая равна предельным издержкам. Важным моментом является то, что при

данной законодательно установленной цене Р монополист будет максимизировать

прибыли или минимизировать убытки, производя Q единиц продукции, потому что

именно при этом выпуске MR(P )=MC. Эта цена, при которой достигается

эффективность распределения ресурсов, называется общественно оптимальной

ценой. Но общественно оптимальная цена Р поставит вопрос об убытках для

регулируемой фирмы. Вероятно, что цена которая равняется предельным

издержкам, будет такой низкой ,что средние валовые издержки не покрываются,

как показанно на рисунке. Неизбежным результатом являются убытки. Поэтому

навязывать общественно оптимальную цену регулируему монополисту означало

бы убытки в краткосрочном периоде, а в долгосрочном периоде - банкротство.

В этом случае регулирующий орган может действовать по нескольким сценариям.

В качесве одного из вариантов могла бы быть субсидия, достаточная для того

,чтобы покрыть убыток , который повлекло бы за собой ценообразование на

основе предельных издержек. Например в США регулирующий орган назначает

цену “обеспечивающую справедливую прибыль”. Помня, что валовые средние

издержки включают нормальную, или “справедливую прибыль, мы видим, что

цена, обеспечивающая справедливую прибыль“ на рисунке была бы Р , где цена

равняется средним издержкам. Так как кривая спроса пересекает средние

издержки только в точке F, то ясно, что Р является единствнной ценой,

которая дает справедливую прибыль. Соответсвующий выпуск при регулируемой

цене Р ,будет Q .

3. Субъекты регулируемых монополий.

Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо),

занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной

монополии.

Мировая и российская практика свидетельствуют, что воздействие на монополию

должно осуществляться государством. Для этого, как мы уже говорили, можно

использовать государственную собственность (предприятия, где государство

имеет контрольный пакет акций) или специальные регулирующие органы разного

уровня и компетенции. В России по всей видимости будет применяться

сочетание упомянутых вариантов. Так, в соответствии с Государственной

программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ

имеются объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности,

приватизация которых либо запрещена вообще, либо осуществляется по решению

правительства РФ или Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых

министерств и ведомств, куда относятся например, железные дороги,

предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, предприятия

по производству, розливу и фасовке спиртовой, ликероводочной продукции.

Нетрудно заметить, что данные сферы относятся к тем, на которые

распространяются государственная и естественная монополии. Следовательно

предприятия, основанные на имушественном участии государства, и являются

очевидной базой для анализируемых монопольных институтов. Отсюда вытекает

стремление законодателя усилить управляемость, в том числе и федеральных

государственных предприятий. Российское законодательство не предусматривает

запретов на организацию казенных предприятий в качестве субъектов

регулируемых монополий. Таким образом, характеристика субъектов

регулируемых монополий включает в себя как то, что эти субъекты действуют в

условиях государственной или естественной монополии, так и то, в каких

организационно правовых формах они созданы и каким имуществом наделены.

Обязанности субъектов естественных монополий.

- субъекы естественных монополий не вправе отказываться от заключения

договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в

отношении которых применяется регулирование в соответствии с федеральным

законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности

произвести (реализовать) такие товары.

- субъекы естественных монополий обязанны представлять соответ-ствующему

органу регулирования естественной монополии:

текущие отсчеты освоей деятельности в порядке и в сроки, которые

установленны органом регулирования естественной монополии.

проекты планов капитальных вложений.

4. Государственное регулирование в сферах естественной монополии.

В Российской Федерации система регулирования монополий только формируется

и предусматривает лишь комплексное воздействие на объемы производства,

процессы ценообразованияи качество продукции в заранее определенной

области, либо функциональное воздействие на отдельные стороны хозяйственной

деятельности.

а) методы регулирования.

Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие

методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения

(установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и

(или) установление минимального уровня их обеспечения в случае

невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре

производимом ( реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом

необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения

безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

б) органы регулирования естественных монополий их функции и их

полномочия.

органы регулирования: органы регулирования естественных монополий

образуются в сферах деятельности указанных выше. Общее руководство

федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественной

монополии осуществляется руководителем, назначаемым на должность и

освобождаемым от должности Президентом Российской федерации по

представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Руководитель

органа регулирования естественной монополии является одновременно членом

правления данного органа. Для определения основных направлений деятельности

федерального органа исполнительной власти и принятия решений образуетс

правление в количестве не более семи членов, включая руководителя, из числа

высококвалифичированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей

области. Члены правления назначаются Правительством Российской Федерации

сроком не менее чем на четыре года. Для обеспечения преемственности в

работе правления начиная с пятого года работы данного органа ежегодо

осуществляется замена до одной трети общего количества членов правления. На

работников органов регулирования распространяется правовой статус

государственного служащего. Федеральный орган исполнительной власти по

регулированию естственной монополии ликвидируется в случае появления

возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и

(или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных

монополий.

Функции органов регулирования.

Существует несколько причин экономического регулирования.

- обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и

регулируемые преприятий (финансовые результаты, привлекательные для

кредиторов и новых инвесторов)

- определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и

эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей

- стимулирование предприятий к сокращению издержек и излишней занятости,

улучшению качества облуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д.

- создание условий для развития конкуренции (например, обеспечение

открытого равного доступа конкурентов к информационным сетям)

Органы регулирования выполняют ряд функции, которые определены Федеральным

законом. Во-первых, они формируют и ведут реестр субъектов естественных

монополий, в отношении которых осуществляется государственное

регулирование. Во-вторых, определяют методы регулирования ( в соответствии

с Федеральным законом), применительно к конкретному субъекту естественной

монополии. В-третьих, контролируют в пределах своей компетенции соблюдение

требований Федерального закона, и вносят в установленном порядке

предложения по совершенствованию законодательства по естественным

монополиям.

Полномочия органов регулирования

Органы регулирования естественных монополий вправе:

принимать обязательные для субъеков естественных монополии решения о

введении, об изменении, или о прекращении регулирования, и о применении

методов регулирования.

направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения

предписания о прекращении нарушений Федерального закона, в том числе об

устранении их последствий.

принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий

либо об исключении из него.

принимать решеия о наложении штрафа на субъект естественной монополии.

5. Перспективы развития естественных монополий.

Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности,

осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность,

электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности

относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному

регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут

эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной

среды предпологает необходимость проведения адекватных структурных

изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой

промышленности в отличие от транспортировки и распределения ресурсов

объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как

междугородняя и международная телефонная связь также не должны

рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях

местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России

должны быть причисленны к естественным монополиям и подвергаться

регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами

транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении

ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения

внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного

транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие

максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению

сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение

рекоструированиянетолько ограничит сферу регулирования, но также повысит

его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и

нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды

деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия,

задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими

органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки,

которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко

встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды

деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям

“обоснованно” завышать цены, а с другой - применять заниженные цены на

нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно

увеличивать долю продаж на рынке.

В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на

железнодорожном транспорте необходимо осуществить ряд преобразований,

которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:

- регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг

от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических,

социальных и политических условиях. Разделение бугалтерских счетов и

балансов является минимальныи требованием, но лучшим решением проблемы

может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду

деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной

системы. В первую очередь нужно отделить производственные функции от

транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды

деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые

хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут

осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо

преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.

- регулируемые виды деятельности долны характеризоваться отрытостью

информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены

(тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной

рентабильности и соответственно привлечь новые инвестиции.

- потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и

реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в

электроэнергетике должны быть образованны независимые диверсифицированные

компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В

области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается

подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно

сформировать конкурентную среду.

- конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том

случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так,

поизводителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий

не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а

международным и междугородним операторам- открытый и равный доспуп к сетям

обшего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение

такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка.

Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие

рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными.

- должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления

компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время

федеральное правительствво владеет контрольными пакетами акций, но зачастую

его роль как собстенника является номинальной, и администрация

осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В

Страницы: 1, 2, 3