Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

вопросы демонополизации и акционирования организаций ЖКХ не находят широкой

поддержки в большинстве регионов и муниципальных образований России.

Программа демонополизации еще не стала руководством к действию в

большинстве муниципальных образований и регионов России. Успех ее

реализации на местах - это целиком заслуга самих коммунальников, которые на

свой страх и риск добиваются акционирования своих предприятий со всеми

вытекающими последствиями: акционировался - на дотации из бюджета не

рассчитывай, по вопросам развития городской инженерной инфраструктуры,

которая была и остается муниципальной собственностью, не обращайся и вообще

забудь дорогу в администрацию.

В большинстве регионов пока еще не сформировалось позитивное отношение

к реформе ЖКХ. На местах наблюдается вяло текущий процесс реформирования

правоотношений в этом секторе экономики, инициатором проведения (или

непроведения) которого являются работники отрасли.

Понимая глубину технических и финансово-экономических преобразований и

учитывая социально-политическую значимость жилищно-коммунальцой сферы и

значительный срок, необходимый для подобных преобразований, многие

руководители не решаются взяться за их реализацию.

ЖКХ превратилось в некую "священную корову". Практически всем (и

органам исполнительной власти, и населению, и промышленным и бюджетным

потребителям) уже ясно, что в таком виде содержание отрасли разорительно

для человека, города, региона и государства, но что-либо менять

(осуществлять преобразования, сформулированные в Концепции реформы ЖКХ)

никто не хочет. И если такие инициативы местными администрациями

реализуются, то они, как правило, далеки от сценария реформ, определенного

законодательными и правительственными документами. В качестве примера можно

привести попытки объединить службы заказчика и предприятия тепловых сетей;

предприятия тепло- и электросетей; предприятия теплосетей и водопроводно-

канализационного хозяйства; жилищно-коммунальные предприятия города - в

одно и другие варианты объединения предприятий, не имеющие никакого

экономического обоснования.

Аналогичная ситуация складывается и при реструктуризации жилищно-

коммунальных предприятий. Как правило, это связано с решением кадровых

вопросов и ничего общего не имеет с реформой правоотношений в жилищной и

коммунальной сфере.

Действия администрации отдельных регионов, не иниции-»гя» рующих

структурные преобразования предприятий ЖКХ, объясняются недофинансированием

из бюджета:

- разницы в тарифах на жилищно-коммунальные услуги для населения;

- льготного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг;

- услуг, предоставляемых со скидкой (субсидией);

- расходов по приему от ведомств объектов ЖКХ.

Вместе с тем предприятия худо-бедно работают, также без

соответствующего финансирования, и "рука не поднимается" что-либо менять. В

этом случае огромное влияние оказывает фактор пребывания у власти.

Временщики не могут прогнозировать и реализовывать долгосрочные программы,

а реформа ЖКХ - это работа на десятки лет. Тем не менее проблема

устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения все чаще напоминает о

себе.

Как показывает анализ, проведенный в рамках реализации программы

демонополизации:

- преобладающей хозяйственной структурой в сфере жилищно-

коммунального обслуживания потребителей остаются многоотраслевые

предприятия (около 9 тыс.), что обусловлено экономической

целесообразностью их хозяйственно-финансовой деятельности, в том

числе меньшим количеством налогов из-за отсутствия

внутрихозяйственных оборотов;

- основная деятельность по реструктуризации предприятий этого сектора

экономики была связана с приведением их организационной структуры в

соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской

Федерации.

Наиболее распространенная организационно-правовая форма создаваемых

муниципалитетами хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве -

муниципальные унитарные предприятия. В муниципальных образованиях

Российской Федерации насчитывается 11,6 тыс. унитарных предприятий,

основная деятельность которых не всегда отвечает интересам учредителей. В

число действующих унитарных предприятий входят и те, которые подлежат

приватизации в соответствии с местными программами, но не приватизированные

по ряду причин (в основном из-за того, что в этом случае потребуется

соблюдение цивилизованных гражданских правоотношений с субъектами

хозяйствований).

В то же время предусмотренная гражданским законодательством

организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права

хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных последствий.

Юридическая конструкция права Хозяйственного; ведения[32] ^сх^294т-

2б5, 299-и-ЗОО-РС-ВФ) предоставляет субъекту такого права широкий круг

полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника,

в частности:

право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым

движимым имуществом (в том числе денежными средствами), находящимися у него

на праве хозяйственного ведения, в частности, на сдачу в аренду, залог,

мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др.[33]

право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым

имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении[34] с согласия

собственника имущества, право распоряжаться недвижимым имуществом[35];

право на защиту владения, в том числе против собственника[36]

Реально эти полномочия единолично осуществляются руководителем

унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником

регулируются законодательством о труде.

Таким образом, имущество выбывает из фактического обладания

собственника - муниципального образования, которое уже не может в отношении

этого имущества осуществлять триаду полномочий собственника. Круг

полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в

хозяйственное ведение, весьма узок иопределен кодексом исчерпывающе. Они

сводятся:

к согласию на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным

на праве хозяйственного ведения, в том числе на отчуждение, сдачу в аренду,

передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных

обществ и товариществ;[37]

к праву на получение части прибыли от использования имущества,

переданного в хозяйственное ведение.[38]

Среди правомочий собственника в отношении имущества, переданного в

хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установлено право собственника на

изъятие такого имущества. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник

имущества, переданного в оперативное управление, "вправе изъять излишнее,

неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество". При этом,

однако, в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой

прямой оговорки в ГК РФ не содержится.

Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым

имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга

полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное

образование как учредитель унитарного предприятия обладает перечисленными в

п. 1 ст. 295 ГК РФ правами:

- создание предприятия, его реорганизация и ликвидация;

- определение предмета и целей деятельности предприятия;

- назначение руководителя предприятия;

- осуществление контроля за использованием по назначению и

сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных

унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены любые

коллегиальные органы управления, что, по мнению специалистов, не

соответствует как современным принципам управления предприятиями, так и

системам управления, существующим на предприятиях других организационно-

правовых форм (ОАО, ООО). Действующее законодательство не устанавливает

обязательного независимого аудита для унитарных предприятий, а также не

регламентирует контроль их деятельности, создание каких-либо контрольных

органов на предприятии.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно

управляют финансовыми потоками этих предприятий, и том числе самостоятельно

принимают решения об использовании прибыли. Они не связаны необходимостью

согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением

вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей,

создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за

результаты деятельности предприятия.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим

законодательством, в ряде случаев не дают возможности не только требовать

от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных

показателей деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.

Порядок взаимодействия различных муниципальных органов при

осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных

предприятий должны образом не регламентирован.

Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до

вступления в силу ГК РФ, не предусмотрена действующим законодательством.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания

унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточны.

На местах отсутствует полный реестр унитарных предприятий с информацией об

их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т. е.

ориентированными на достижение прибыли, со специальной правоспособностью,

выражающейся в четком установлении предмета и целей деятельности. На самом

деле, как правило, муниципальные унитарные предприятия создаются для

оказания социально значимых услуг, в значительной мере дотируемых из

муниципальных бюджетов и частично - из бюджетов других уровней, в связи с

чем говорить о прибыльности и ориентированности на прибыль вряд ли

уместно. Муниципальные образования - учредители - зачастую игнорируют

В требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в уставы

муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности.

Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем

имуществом, в том числе переданным на праве хозяйственного ведения ( т. е.

муниципальной собственностью).

При недостаточности имущества предприятия для погашения долгов в

случае указаний учредителя, повлекших убытки унитарного предприятия, а

также когда это предусмотрено его уставом, возникает субсидиарная

ответственность учредителя - муниципального образования по долгам

унитарного муниципального предприятия[39]. Кроме того, ст. 26 и 27 Закона

РФ от 08.01.98 № 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" устанавливается

обязанность учредителя - муниципального образования - принимать меры к

предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в

отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и

мотивации руководителей вызывают:

- перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-

спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых

потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить

унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

- заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного

предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости

продукции, а в ряде случаев - к хищениям муниципального имущества;

- отсутствие у муниципальных органов объективной информации о

состоянии дел в унитарных предприятиях;

- невозможность предотвратить негативные последствия

неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество убыточных унитарных предприятий, что во многом

спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со

стороны муниципальной власти. Собственник не получает части прибыли

унитарного предприятия.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

- существующая система управления унитарными предприятиями требует

кардинального реформирования;

- деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

- во многих регионах количество унитарных предприятий не

соответствует возможностям муниципалитетов управлять ими и

контролировать их деятельность;

- отсутствуют четкие критерии создания унитарных предприятий и их

функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- низкая эффективность деятельности унитарных предприятий в жилищно-

коммунальном хозяйстве требует значительных ассигнований из

муниципальных бюджетов, а при их отсутствии приводит к

неудовлетворительному обслуживанию потребителей.

Эти выводы говорят о необходимости создания предприятий в форме

хозяйственных обществ, имеющих ряд преимуществ перед унитарными

предприятиями, в том числе связанных с большей управляемостью,

подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.

Создание таких хозяйствующих обществ приблизит решение еще одной очень

важной проблемы, связанной с реформированием жилищной сферы, - появление

собственников жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном

жилье. Это, по существу, та сфера городской экономики, где унитарные

предприятия наносят наибольший ущерб муниципальному имуществу (жилому

фонду), имиджу муниципальной власти и формируют негативное отношение

населения к реформе ЖКХ. Для решения этой проблемы на федеральном уровне

необходимо:[40]

внести изменения в гражданское законодательство (ст. 66 и 124 ГК РФ) в

части права муниципальных образований на создание хозяйственных обществ и

участие в таких обществах, имея в виду закрепление этого права

за.муниципальными образованиями;

дополнить ст. 295 ГКРФ ч.3 следующего содержания: "Собственник

имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, вправе изъять

излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и

распорядиться им по своему усмотрению";

внести изменения в ст. 113 ГК РФ, предусмотрев создание в унитарном

предприятии наряду с руководителем (директором) коллегиального органа

управления, полномочия которого аналогичны полномочиям наблюдательного

совета (совета директоров) акционерного общества с учетом специфики

унитарного предприятия;

дополнить п. 1 ст. 31 Закона РФ от 28.08.95 № 154-ФЗ "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

словами: "осуществляют контроль за деятельностью таких предприятий,

учреждений и организаций в порядке, определяемом федеральным

законодательством и нормативными актами местного самоуправления, не

противоречащими федеральному законодательству, а также в случаях и в

порядке, предусмотренных федеральным законодательством, участвуют в

управлении такими предприятиями, учреждениями и организациями";

принять новую редакцию Жилищного кодекса;

добавитьв проект Федерального закона "Об унитарных предприятиях"

норму, предусматривающую создание в унитарных предприятиях органа контроля,

включающего наряду с представителями собственника также представителей

трудового коллектива, независимых (сторонних) специалистов, представителей

общественности;

проводить обязательный ежегодный аудит финансово-хозяйственной

деятельности унитарных предприятий, независи-аудиторами, а также в

установленных уставом предприятия случаях - технический (технологический)

аудит.

Для оптимизации количества унитарных предприятий на местах необходимо,

чтобы такие организации, в том числе казенные, создавались только в тех

случаях, когда поставленные перед ними цели и задачи не могут быть

реализованы хозяйствующими субъектами иной информационно-правовой формы.

Необходимо дать оценку деятельности всех унитарных предприятий. В

случае принятия решений о несоответствии деятельности такого предприятия

уставным задачам учредитель должен:

реорганизовать его (с учетом осуществляемой им в соответствии со

специальной правоспособностью деятельности источников финансирования,

состояния рынка соответствующих товаров, работ, услуг) в хозяйственное

общество (в том числе в Дракционерное в соответствии с нормами Закона РФ от

21.07.97 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об

приватизации муниципального имущества в Российской Федерации") или в

муниципальное учреждение;

приватизировать муниципальное унитарное предприятие, если выполняемые

им виды деятельности, не связанные с обеспечением жизнедеятельности

населения муниципального образования, осуществляются-или объективно-могуг

осуществляться частным предприятием (ремонтно-эксплуатационная, сервисная и

другая деятельность в сфере ЖКХ).

В случае сохранения унитарных предприятий впредь до принятия

соответствующих изменений в ГК РФ и (или) Федеральном законе "Об унитарных

предприятиях" необходимо:

создать в качестве органа контроля за деятельностью муниципальных

унитарных предприятий наблюдательные советы при органах местного

самоуправления с включением в них представителей собственника предприятия

(депутатов представительного и специалистов исполнительного органов),

сторонних специалистов, представителей общественности; принять

соответствующие локальные нормативные акты, регулирующие формирование,

полномочия, порядок принятия и исполнения решений наблюдательными советами,

а также внести необходимые изменения в уставы муниципальных унитарных

предприятий и в контракты с их руководителями;

установить требования к представлению руководителями унитарных

предприятий в отраслевые органы местной исполнительной власти предложений о

способе достижения цели, сведений о текущем и перспективном планировании

финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности;

утвердить порядок принятия решений о применении мер ответственности к

руководителям предприятий (вплоть до расторжения контракта) за невыполнение

требований при подготовке предложений о способе достижения цели и задач

управления унитарными предприятиями и несоответствие результатов

деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным

экономическим показателям;

утвердить, цели и программы (план, бизнес-план) деятельности

унитарного предприятия, конкретизировать способы достижения целей

деятельности, определяющие основу взаимодействия между муниципалитетом и

руководителем унитарного предприятия (управляющим муниципальным имуществом,

находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении).

Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для

привлечения к ответственности руководителя;

установить порядок отчетности руководителей унитарных предприятий о

ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который

предусматривает требования к форме, полноте отчета, порядку их рассмотрения

и утверждения. Непредставление отчетов влечет за собой те же последствия,

что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);

установить порядок принятия управленческих решений при невыполнении

программы (плана, бизнес-плана) или недостижении поставленных целей

деятельности унитарного предприятия. При обосновании невозможности

достижения цели или невозможности выполнения программы (плана, бизнес-

плана) могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного

предприятия, о приватизации муниципального имущества, об изменении

программы (плана, бизнес-плана). В противном случае отраслевыми органами

муниципальной власти должны применяться меры ответственности к

руководителям унитарных предприятий и учреждений. Назначение руководителя

должно производиться на конкурсной основе;

проводить аттестацию руководителей унитарных предприятий с

использованием современных методов оценки качества менеджмента. При этом в

состав аттестационных комиссий в обязательном порядке включаются с правом

решающего голоса представители общественных организаций домовладельцев,

главных государственных жилищных инспекций террито-органов антимонопольного

регулирования и защиты прав потребителей;

предусмотреть в уставах муниципальных унитарных предприятий

обязанность, периодичность и условия проведения финансово-экономического и

(или) технического (технологического) аудита.

Существенное значение в реализации этой задачи должны играть органы

управления ЖКХ субъектов Федерации. Только последовательная и

целенаправленная работа по созданию сответствующих организационно-правовых

и экономических условий позволит создать эффективную структуру управления и

коммунальной сферой национальной экономики.

В ходе реализации Программы демонополизации были получены

аналитические, и практические материалы которые открыли новые перспективы

по реформирова-правоотношений в жилищной и коммунальной сфере Российской

Федерации.

1.4.Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Страницы: 1, 2, 3, 4