Кризис фонда занятости

Кризис фонда занятости

Введение

В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ)

переживает глубокий кризис. К числу общих причин

ухудшения его финансового положения можно отнести:

- обострение экономического кризиса в стране и

расширение практики неплатежей во внебюджетные фонды (в

том числе в Фонд занятости), результатом чего стал рост

задолженности по пени и штрафам;

- распространение взаимозачетов и перечислений

страховых сборов продуктами питания и промышленными

товарами, что привело к резкому сокращению денежной массы

в региональных фондах занятости и выплате пособий

товарами и продуктами питания;

- уменьшение страховых отчислений работодателей в

региональные фонды занятости, абсолютное сокращение

средств ФЗ и его централизованной части;

- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996

г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки

выплат пособий по безработице и рост числа дотационных

регионов.

Этапы развития и особенности системы формирования

Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению

дефицита средств Фонда занятости, кроется кризис самой

системы формирования его средств, которая уже к середине

90-х годов перестала отвечать потребностям и реалиям

складывающейся экономической ситуации. В развитии этой

системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием

закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации"

(далее - Закон о занятости) и официального признания

безработицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро

развивается региональная структура Государственной службы

занятости, сохраняется достаточно низкий уровень

регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости

значительно превосходят его расходы, в фондах занятости

многих регионов аккумулируются большие остатки на счетах.

В то же время к концу периода появляются очаги

безработицы в отдельных депрессивных районах некоторых

областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую

специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой

промышленности и ВПК.

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой

безработицы возрос более чем в три раза по сравнению с

1992 г.; регистрируемая безработица довольно быстро

растет в кризисных регионах, локализуясь уже на уровне

областей, которые приобретают отчетливо дотационный

характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский

показатель регистрируемой безработицы составляет лишь

2,8%, формирование фондов занятости и централизованной

части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число

регионов-доноров значительно превосходит число

дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г.

возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются

все приметы кризиса, принимающего общероссийские

масштабы. Число регионов, нуждающихся в дополнительных

средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти

средства - сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших

трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы

лежат в особенностях системы формирования и

перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность - Фонд занятости формируется почти

исключительно за счет страховых взносов работодателей.

Несмотря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5

раздела II "Положения о Государственном фонде занятости

населения Российской Федерации" определяют несколько

источников формирования Фонда занятости (страховые взносы

работодателей; обязательные страховые взносы с

работающих; ассигнования из федерального бюджета,

бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные

взносы юридических и физических лиц; средства,

взыскиваемые с работодателей за нарушение требований,

предусмотренных Законом о занятости), на практике в 90-е

годы основным источником были обязательные страховые

взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70%

формируют средства Фонда занятости. Иные источники

поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени

экономического благополучия регионов: в регионах с

относительно стабильной ситуацией могут быть значимы

такие источники, как "добровольные взносы", "поступления

из местных бюджетов" и "возвратные средства", в кризисных

регионах - "перечисления из федеральной части", то есть

дотации. А такой важный и законодательно определенный

источник, как обязательные страховые сборы с работающих,

в действительности не используется.

Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору

средств в Фонд занятости. Методика планирования средств

Фонда не изменилась по сравнению с началом 90-х годов,

когда финансовая нагрузка на него была незначительной и

отсутствовала разница между начисленной и выплаченной

заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд

опираются на прогнозы Министерства экономики и

соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на

предстоящий год. Эти планы, как правило, завышены,

поскольку исходят из того, что: все предприятия работают;

все занятые работают в течение всего календарного года и

в режиме полного рабочего времени; все работники

своевременно получают заработную плату; все работодатели

регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в

прогнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной

активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих

мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма

далека от вышеописанной. Если бы в России существовал

механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости

из государственного бюджета, как в некоторых странах

Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита

средств в регионах, а за нереалистичность планов

расплачивалось бы само государство. Сейчас же никаких

иных источников для сокращения дефицита, кроме снижения

расходов и отказа от выполнения своих обязательств, у

Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов,

характеризующихся критической ситуацией на рынке труда,

задолженность по выплатам пособий превышает два года,

резко сокращены расходы на программы активной политики

занятости, нет средств на развитие и обновление

материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность - отсутствие жесткого контроля

государства за формированием средств Фонда занятости и

соблюдением финансовой дисциплины со стороны

работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень

отчислений работодателей всегда был ниже законодательно

установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные"

годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г.

- 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997

г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного

норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму

отчислений работодателей принять за 100%, то доля их

реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993

г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%.

Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости

равнялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы

возможных поступлений. В последующий кризисный период она

еще более увеличилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см.

табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости

"карались" государством начислением пени и штрафов, но

только на бумаге, при этом сохранялась надежда (и

небезосновательная), что долги либо простят за давностью

лет, либо реструктурируют. "Умные" директора предприятий

не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и

находили причины для получения финансовой поддержки

(беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из

того же Фонда, используя их для пополнения оборотных

средств.

Нельзя сказать, что в регионах не понимали

необходимости укрепления финансовой дисциплины. Так, в

1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально

изменилось, службы занятости были вынуждены усилить

контроль за сбором средств от работодателей. Но

сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в

Фонд занятости сохранилось и по сей день.

Таблица 1

Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и

задолженность работодателей по уплате страховых взносов*

| |Показатели |1993г|1995 |1997 |1998 |

| | |. |г. |г. |г. |

|1.|Среднемесячная начисленная зарплата за 9 |43,0 |421,6 |988,0 |1055,0|

| |месяцев, тыс. руб. | | | | |

|2.|Среднемесячная численность занятых в экономике, |57,3 |56,2 |56,6 |57,8 |

| |млн.чел. | | | | |

|3.|Среднемесячная сумма начисленной зарплаты, млрд.|2389,|23839,|56915,|60979,|

| |руб. |3 |4 |9 |6 |

|4.|Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев |430.1|4291,1|7683,6|8232,2|

| |исходя т установленного законом норматива | | | | |

| |отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% | | | | |

| |(с1997г.), млрд. руб. | | | | |

|5.|Реальные поступления от работодателей за 9 |306,7|3231,5|5082,9|5366,7|

| |месяцев, млрд. руб. | | | | |

|6.|Предполагаемая задолженность работодателей Фонду|123,3|1661,6|2600,8|2865,5|

| |за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5] | | | | |

|7.|Доля уплаченных работодателями страховых сборов |1,42 |1,51 |0,99 |0,98 |

| |в ФЗ по отношению к среднемесячной начисленной | | | | |

| |зарплате [(5:9 мес.)/3], % | | | | |

|8.|Уровень собираемости страховых взносов [5/4],% |71,3 |75,3 |66,2 |65,2 |

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану,

которые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную

часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду

занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов;

отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и

Башкортостана; отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую

очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды

занятости не испытывали дефицита средств на реализацию

активных программ занятости. К началу 1995 г. в таких

регионах существовали значительные переходящие остатки на

счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их

средств. Однако к концу года они сократились до 19%.

Можно предположить, что решение Государственной думы РФ

о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд

занятости с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем

регистрируемой безработицы; реальным полуторапроцентным

уровнем поступлений страховых сборов от работодателей,

фактически достаточным для финансирования текущих расходов

Фонда занятости; наличием значительных переходящих

остатков на счетах фондов занятости.

Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов:

- уровень регистрируемой безработицы не отражает

реальную ситуацию на российском рынке труда;

- признаки экономического "выздоровления" страны еще не

проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере

финансовой деятельности предприятий (неплатежи, расширение

практики взаимозачетов);

- средства в Фонд занятости во многом собирались за

счет регионов с низким уровнем безработицы и высокой

численностью занятых. Так, среднее число занятых в

регионах с уровнем регистрируемой безработицы менее У/о

составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой

безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;

- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра

за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не

разработан такой необходимый финансовый документ, как

инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд

занятости, поэтому регионы вынуждены пользоваться

инструкцией Фонда обязательного медицинского страхования,

что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их

сокращению).

Четвертая особенность - несоответствие принципа

формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу

расходования его средств (по месту жительства). В

результате в невыгодном положении оказываются регионы с

относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно

низкой средней региональной заработной платой, поскольку

поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-

за неплатежеспособности предприятий, а расходы на все

программы, особенно пассивной политики, объективно

возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с

низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком

труда, высокой средней заработной платой и практической

невозможностью приобретения жилья трудовыми мигрантами

(высокая стоимость жилья и его аренды, ограничения при

прописке/регистрации). Ярким примером здесь служит Москва,

активно использующая рабочую силу из соседних регионов.

Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере

складывается за счет временных мигрантов из других

регионов, а выплаты из него охватывают только безработных,

проживающих (зарегистрированных) в городе. Таким образом,

существующие в настоящее время принципы формирования Фонда

занятости и система выплат пособий по безработице не

учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того,

маятниковая миграция отрицательно сказывается как на

величине региональных фондов занятости, так и на работе

служб занятости, у которых остается меньше средств на

проведение других (в том числе активных) мероприятий на

рынке труда.

Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля

государства за формированием централизованной части Фонда

занятости, а также единой для всех регионов системы

критериев ее распределения и перераспределения.

Последней особенности уделим особое внимание, поскольку

она имеет принципиальное значение для оценки эффективности

действующего государственного механизма перераспределения

средств между регионами.

Формирование и перераспределение централизованной части

Фонда занятости

Известно, что федеральная часть Фонда занятости

образуется за счет 20-процентных отчислений из

территориальных фондов занятости. Ее основное

предназначение изначально состояло в перераспределении

средств между регионами и финансовой помощи регионам с

напряженной ситуацией на рынке труда для реализации

программ активной и пассивной политики.

Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования

федеральной части Фонда занятости характеризовалась:

низким уровнем отчислений регионов (10%); наличием

единственного источника поступлений - отчислений

работодателей (в % к фонду оплаты труда);

отсутствием вклада государства в ее формирование;

существованием единой для всех регионов меры финансового

участия вне зависимости от ситуации на региональном рынке

труда.

Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось:

наличием достаточных финансовых средств в региональных

фондах занятости; значительным превышением доходов над

расходами в региональных фондах; низким уровнем

регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его

дифференциацией по регионам и заметным превышением числа

регионов-доноров над числом регионов-реципиентов;

изменением уровня безработицы под влиянием структурных, а

не кризисных колебаний спроса и предложения труда,

естественных в переходный период.

К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия

сложившейся системы формирования федеральной (или

централизованной) части Фонда занятости изменившимся

условиям. Во-первых, расходы региональных фондов

практически сравнялись с доходами. Во-вторых, резко

увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный

уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям

руководителей региональных служб, переход в группу

дотационных регионов начинается при превышении 3,5-

процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло

число дотационных регионов, получающих не только прямые,

но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.

Практика финансовых взаимоотношений регионов с

федеральным центром свидетельствовала об отсутствии какой

бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед

ним своих финансовых обязательств. В 1995 г. центр

"позволял" себе недополучать установленную законом норму и

прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-

неплательщиков составляла 1/^ от числа последних.

Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и

Агинский Бурятский автономный округ перечисляли в

федеральную часть менее 5% вместо законодательно

установленных 20%.

Несформированность системы критериев выделения средств

регионам из федеральной части ФЗ нередко приводила к

спонтанному и необоснованному расходованию федеральных

средств. Это выражалось:

- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в

федеральную часть средства в размере менее законодательно

установленного уровня;

В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали

дотации из федеральной части Фонда занятости. Например,

дотации Белгородской области (с уровнем регистрируемой

безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в

центр) составили 14% расходов регионального фонда

занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы -

1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%.

- в дотировании регионов, значительная часть расходов

которых шла на покупку ценных бумаг;

В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы -

3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных

бумаг, получила из федеральной части ФЗ не только прямые

финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее

регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на

федеральный уровень в пять раз меньше средств, чем было

определено законом.

- в неэффективном по своим последствиям расходовании

средств на программы финансовой поддержки предприятий в

отдельных регионах.

Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов,

которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра

(Орловская, Новгородская области и Республика Северная

Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах

осуществлялись колоссальные проекты по финансовой

поддержке предприятий, на финансирование которых было

направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных

фондов. Можно предположить, что дотации из центра были

если не полностью, то в значительной мере связаны с

осуществлением этих проектов. Поскольку показатели

регистрируемой безработицы в названных регионах

различались, последствия финансовых "вливаний" должны были

привести к изменению уровня безработицы и финансового

положения региональных фондов занятости. Однако два года

спустя все три региона, сохранив относительно низкий

уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой

отметки перечисления в федеральную часть Фонда и перешли в

разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных

реципиентов (Новгородская область и Республика Северная

Осетия-Алания).

В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением

нагрузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г.

возникла объективная потребность в изменении основного

принципа ее формирования и поэтапном повышении удельного

веса централизованной части Фонда. В том же году было

принято решение о двукратном увеличении размера отчислений

в федеральную часть Фонда занятости. Попытка повысить долю

централизуемых средств до 50% провалилась, поскольку при

обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против

выступили руководители ряда благополучных регионов, прежде

всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд занятости своих

регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой

причиной крайне осторожного отношения многих руководителей

служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было

отсутствие законодательно установленного механизма

перераспределения средств, единого для всех регионов,

исключающего возможность распределения ресурсов из

федеральной части по приказам министерства, то есть

субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также

неэффективность использования дотационных средств.

В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация,

по сути, поставившая под сомнение само существование

федеральной части Фонда занятости. Средний уровень

отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995 г.

(за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В

результате федеральная часть Фонда уменьшилась более чем в

два раза. Возможности центра маневрировать средствами

сократились и его влияние на ситуацию в регионах упало.

Средства, реально перераспределенные центром в регионы-

Страницы: 1, 2