Экологическая политика государства

Экологическая политика государства

П Л А Н

1.Экологические издержки производства и пути их сокращения.

2.Нормативы окружающей среды.

3.Экономические методы в Российской практике управления природоохранной

деятельностью.

4.Экологизация развития (экономические аспекты).

5.Экономические методы управления экологической деятельностью.

6.Система экологических фондов.

7.Рыночные методы управления экологической деятельностью.

8.Экономический механизм управления трансграничным переносом.

Российский механизм управления экологической деятельности имеет в

качестве своих истоков механизм, который сформировался в 70-80- годы.

Наиболее знаменательным событием этого периода было принятие серии

законодательных актов в конце 70-х-начале 80-х годов. Тогда сформировалась

административная система управления природопользованием. Пика своего

развития она достигала к 1990 г. в ряде регионов России в порядке

эксперимента были ведены платежи за загрязнение окружающей среды. Данное

событие положило начало формированию системы экономических методов

управления природоохранной деятельностью.

Каковы были причины замены одной системы на другую, Недостаточно

сказать, что формирование рыночных отношений в России не оставляло других

вариантов. К концу 80-х годов особенно резко стала ощущаться

неэффективность административной системы даже в рамках далеко не рыночной

советской экономики. Поэтому в государственной программе охраны окружающей

среды и рационального использования природных ресурсов, рассчитанной на 15

лет, было предусмотрено развитие экономических методов управления охранной

природы.

Как известно, основой административной системы являются экологические

стандарты, устанавливающие требования к процессам производства,

транспортировки, хранения и утилизации продукции, строительства жилья,

производственных зданий, коммуникаций, дорог, линий электропередач,

трубопроводов. Данные требования закреплены в ГОСТ и списках норм и правил

(СНиП).

Экологические издержки производства

и пути их сокращения

Любая производственная деятельность обязательно связана с

воздействием на окружающую среду. Вопрос лишь в том, что такое воздействие

может быть большим или меньшим. Наряду с тем, что производство различных

товаров приводит к неодинаковому загрязнению, сами масштабы вредного

воздействия могут быть сокращены, если производитель предпринимает какие-то

меры по борьбе с ним.

С точки зрения экономики в целом данный производственный процесс

приводит к возникновению издержек двух видов: с одной стороны, это

экономический ущерб, вызываемый выбросами вредных веществ в окружающую

среду, с другой – издержки предотвращения загрязнения, т.е. затраты на

реализацию природоохранный мероприятий.

Экономя на природоохранных затратах, мы терпим убытки из-за того, что

природная среда стала хуже. Предотвращая ущерб, мы несем затраты по

природоохранной деятельности. Две составляющие издержек, таким образом,

взаимозаменяют или взаимодополняют друг друга.

С точки зрения практики определение величины природоохранных издержек

– задача сама по себе не совсем простая и, хотя она существенно проще, чем

оценка ущерба, тем не менее возникает ряд непростых вопросов. Например,

замена технологии, с одной стороны – ее применение может быть сопряжено с

получением дополнительной прибыли.

В развитых странах предприниматели, осуществляющие природоохранные

инвестиции, пользуются налоговыми льготами. Если, например, для

природоохранных затрат предусмотрены налоговые льготы, то необходимо иметь

методику, однозначно дающую ответ на вопрос, какая часть затрат имеет

налоговые льготы. Процедура определения этой части издержек явится

результатом компромисса налоговой службы с промышленностью и вряд ли будет

иметь под собой научную почву.

Говоря о природоохранных издержках, необходимо различать следующие

категории:

- общие или суммарные издержки, характеризующие размеры средств,

затраченных в целом на реализацию природоохранного мероприятия;

- средние издержки, получаемые делением суммарных затрат на объем

предотвращенного загрязнения (объема уловленных примесей);

- предельные природоохранные издержки. Они определяются как

приростная величина и характеризуют дополнительные затраты, которые

расходуем на обезвреживание дополнительной тонны выбросов;

Существует два основных типа природоохранных технологий: «конца

труды» и комплексные и малоотходные.

Первые являются как бы «довеском» к основному процессу. Использование

вторых подразумевает коренное изменение технологии, используемой в основном

производственном процессе.

Нормативы окружающей среды

Не вдаваясь в детали самой системы требований, остановимся на главных

стандартах, регулирующих воздействие на окружающую среду. Это нормативы

предельно допустимой концентрации (ПДК) и предельно допустимого выброса в

атмосферу (ПДВ) или сброса в водоемы (ПДС).

ПДК устанавливает ту концентрацию содержания вредных примесей в

водоемах или в атмосфере, при которой окружающей среде не наносится

никакого вреда или вред столь незначителен, что его можно не принимать в

расчет. Определение величины ПДК – сложная задача. Во-первых, нужно

представлять влияние выбросов на отдельные элементы окружающей среды,

здоровье человека, производственные процессы, недвижимость и на такой

основе понять ту критическую нагрузку, которую выдержит природа. Во-вторых,

нормативы ПДК сугубо индивидуальны для территорий с различными

ассимиляционными способностями. Так, концентрация вредных веществ,

приемлемая в южных регионах или средней полосе, губительна для природы

севера.

Стандарты качества окружающей среды в России по ряду причин были

более строгими, чем в США и странах Западной Европы. Это вовсе не означало,

что состояние природной среды в нашей стране было лучше, чем на Западе.

Почти никогда жесткие нормативы не соблюдались. В практике использовались

так называемые временные нормативы. Так, для предприятия, не имевших

возможности сократить свои выбросы до уровня предельно допустимых,

устанавливался норматив временно согласованных выбросов (сбросов).

Предполагалось, что предприятие должно поэтапно сокращать свои выбросы до

тех пор, пока они не снизятся по ПДВ, поэтому нормативы ВСВ были не

постоянны по времени и приближались к ПДВ.

Предполагалось, что предприятие, для которого установлены временные

нормативы, поэтапно сократит свое воздействие до уровня ПДК. Такая система

стандартов в сочетании с государственным финансированием привела к

сокращению выбросов вредных веществ и абсолютно и на единицу валового

продукта.

К концу 80-х годов стало ясно, что старая система управления не

способна обеспечить дальнейшее углубление природоохранной деятельности. В

1989 г. было принято решение об использовании экономических методов в

практике управления природопользованием. С 1989 г. начался эксперимент во

введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то

время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального

использования природных ресурсов России на перспективу до 2005 г. было

предусмотрено введение комплекса мер по созданию экономического механизма

охраны природы.

Однако поразивший нашу страну глубокий экономический кризис

отодвинул природоохранные проблемы на второй план. Начиная с 19900 – 1991

гг. резко ухудшились эколого-экономические показатели. Несмотря на то, что

в абсолютной выражении выбросы вредных веществ сокращались, наметился рост

выбросов на единицу ВНП и стали сокращаться инвестиции в охрану природы.

В этих условиях природоохранные власти вынуждены были искать приемлемые

пути для решения экологических проблем.

Экономические методы в Российской практике

управления природоохранной деятельностью

Система экономического регулирования природопользования в России

сформирована Законом «Об охране окружающей среды» (1992 г.) Основным в этой

системе явилось следующее:

- наличие разрешений на выбросы, выдаваемых региональными

природоохранными комитетами;

- наличие договора и лицензии на комплексное природопользование, в

которых устанавливаются допустимые объемы выбросов, платы природоохранных

мероприятий, нормативы и порядок расчета и внесения платежей за загрязнение

окружающей среды;

- введение платежей за загрязнение;

- создание системы экологических фондов;

- создание системы налоговых льгот.

Основным инструментом регулирования природопользования стали платежи

за загрязнение в экологические фонды.

Платежи уплачиваются по двум ставкам. По одной ставке оплачиваются

выбросы в пределах установленного норматива, а по другой, повышенной,

предприятие платит за превышение выбросов над нормативом. Обычно ставка

платежа за сверхнормативные выбросы в 5 раз превышает базовую (но после

индексации платежей, проведенной в 1993 г., в ряде случаев она может быть

выше в 25 раз). Региональные экологические комитеты могут корректировать

базовую ставку, приводя ее в соответствие с региональными особенностями.

Региональные комитеты охраны природы устанавливают для каждого

предприятия допустимый уровень выбросов. Он фиксируется в лицензии на

природопользование. Затем подписывается договор на природопользование между

предприятием-загрязнителем и региональным экологическим комитетом. Этот

договор является документом и может быть представлен в суд.

Параллельно с введением платежей развивалась система экологических

фондов трех уровней: местные, республиканские (региональные), федеральные.

Все платежи аккумулируются в экологические фонды. Из всех собранных

платежей за загрязнение 10% поступают в федеральный бюджет, а оставшиеся

90% распределяются следующим образом: 10% - в федеральный экологический

фонд, 30% - в региональный и 60% - в местный.

Система платежей за загрязнение окружающей среды складывалась в нашей

стране поэтапно. В 1989-1990 гг. был проведен эксперимент во введению платы

за загрязнение в нескольких регионах. Всего на территории России в

эксперименте участвовало около 50 регионов. В процессе эксперимента были

опробованы различные подходы к определению размеров платежей и принципов их

калькуляции. В конце концов Российский комитет охраны природы остановился

на одном из них, и с 1 января 1991 года в России были введены платежи за

загрязнение окружающей среды природной среды. В том числе введены платежи:

- за выбросы вредных веществ в атмосферу (в том числе за выбросы от

стационарных и нестационарных источников);

- за выбросы в поверхностные водоемы;

- за выбросы твердых отходов;

Основанием для введения платежей было Постановление Совета Министров

России от 9 мая 191 г. № 13. В этом постановлении были приведены ставки

платежей за каждый из контролируемых загрязнителей. Для выбросов в

атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а для выбросов в

поверхностные воды – для 92.

Эти ставки считались базовыми, а для того чтобы определить конкретное

значение платежа, они умножались на поправочные коэффициенты. Для

воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для

восточных регионов этот корректирующий коэффициент был определен на уровне

1, а, например, для Урала – 2. Для водных источников предлагалось 99

различных регионов.

Для захораниваемых отходов выделялось четыре класса токсичности, в

соответствии с этим были установлены четыре различные ставки платежи на 1 т

отходов.

Введенная в 1991 г. и действующая до сих пор система платежей

предполагала использование двухставочного тарифа. За выбросы в пределах

установленных нормативов платеж брался по одной ставке, а для выбросов

сверх нормативов – по другой, повышенной, которая, как правило, в пять раз

превышала обычную.

Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфляцией и весь

прирост приходной части был обеспечен более полным взиманием платежей с

плательщиков.

Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами строятся на

основе двух документов – договора и лицензии на комплексное

природопользование.

В настоящий момент активно используется система договоров. Первые

попытки задействовать такие договора были предприняты еще до принятия

Закона «Об охране окружающей природной седы». Они были в тех регионах,

которые раньше других в порядке эксперимента вводили платежи.

Такие договора являются юридическим основанием для взимания платежей.

Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора и

сделать это относительно легко, так как механизм решения дел, связанных с

нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за

загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан.

Что обычно включается в договор между педприятием-загрязнителем (он

же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами – с другой? Во-

первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них

предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, дается величина ставки

платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах. В-третьих,

сказано, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в

пределах установленной ставки, а за сверхнормативные выбросы платит по

штрафному тарифу. В-четвертых, определяется порядок и периодичность

внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того,

приведены штрафные санкции, которые применяются за несвоевременное внесение

платежей.

В 1993 г. большое распространение получила практика зачета

осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты

платежей. Это тоже регулируется договором, где указывается, какие именно

инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию за счет

платежей.

Использование договоров существенно упростило практику взимания платежей. В

1990 и 1991 гг.. когда правовой основой для платежей были только

правительственные положения, и с юридической точки зрения платежи вносились

предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях

удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не

принимали к производству). Природоохранным органам приходилось находить

косвенные рычаги давления и неплательщиков с целью заставить их внести

недостающие платежи.

Конечно, одними из наиболее существенных проблем, осложняющих

взаимоотношения между плательщиками и природоохранными органами, остаются

инфляция и кризис неплатежей. В условиях инфляции любое запаздывание с

внесением платежей играет в пользу плательщика, а не в пользу получателя.

Кризис неплатежей зачастую делает невозможным внесение платы за загрязнение

– предприятие может попросту не иметь денег на счете. Это особенно сильно

ощущалось в 1992 г., когда правительство пыталось сдерживать темпы

инфляции, сокращая бюджетную поддержку госпредприятий, что вылилось в

кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитаться с поставщиками

и выплатить заработную плату, предприятия, конечно, не могли и вносить

плату за загрязнение окружающей среды.

Другой важный вопрос взаимоотношения между загрязнителем и природоохранными

органами – это мониторинг. В большинстве случаев до сих пор используются

формы статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз, а также балансы

отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются небрежно и

большинство содержащейся в них информации остается на совести предприятий-

загрязнителей.

Отсутствие адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют

природоохранным органам наладить постоянной мониторинг. Лишь в крайних

случаях, когда данные формы статистической отчетности сильно расходятся с

тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к

инспекторским проверкам.

В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной

форме нашли разрешение рассмотренные нами вопросы. В нем регламентировано

несколько принципиальных моментов процесса перечисления средств. Это в

первую очередь порядок внесения платежей в экофонды, их первоочередность.

При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окружающей

среды» (статья 20), которым установлена приоритетность внесения этих

средств. Во-вторых, указаны конкретные сроки внесения всех,

предусмотренных законом платежей: за загрязнение, за размещение отходов,

суммы по искам о возмещении вреда, штрафы за экологические нарушения,

средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно

добытой с их помощью продукции.

В России сделаны первые шаги по использованию экономических методов

управления природоохранной деятельностью. Основной инструмент – платежи за

загрязнение природной среды. Сейчас они невысоки. Корректировка их ставок

не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем

значении платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл

существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Главный

положительный результат – это воздействие на институциональную систему

управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами,

предприятия стали привыкать к мысли, что загрязнение окружающей среды нужно

платить. Современная система платежей – начало пути к системе, когда

виновник загрязнения будет платить за право пользования ассимиляционным

потенциалом. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения систем

платежей. С точки зрения практики важнейший результат – это создание

альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т.е.

экологических фондов.

Экологизация развития (экономические

и институциональные аспекты)

Логика кардинального преобразования методов хозяйствования

подразумевает, что одной из первостепенных задач становится последовательно

создание действенного хозяйственного механизма, основанного на широком

применении экономических инструментов. Из вспомогательного инструмента –

придатка административно-командной системы они постепенно превращаются в

стержневой элемент системы управления экономикой.

Ясно, что только коренное изменение системы управления способно

оживить хозяйственную ситуацию в нашей стране, дать простор инициативе и

самостоятельности производителей. Однако не следует переоценивать

возможности экономических методов во всех сферах деятельности, нужно, не

абсолютизирую этот безусловно эффективный инструмент, своевременно выявлять

ситуации, когда они должны быть дополнены другими механизмами.

Особенно важно изучить специфику данной проблемы в области

природопользования.

Создание эффективного механизма взаимодействия природы и общества

взамен старого, функционировавшего в сочетании с бездействующим

природоохранным законодательством, - одна из приоритетных отношений, тем

более актуальная, чем в большей степени мы вмешиваемся в естественные

природные процессы. Отложить ее принципиальное решение – значит поставить

под сомнение сохранение среды обитания, ресурсной основы экономики

С нашей точки зрения, серьезной проработки требует проблема

определения разумных пределов экономизации процессов взаимодействия природы

и общества, выявления сферы эффективного применения экономических методов

управления природопользованием. Стало насущной необходимостью скорейшее

внедрение этих методов там, где уже сегодня с их помощью будет получен

наивысший экономический результат, одновременно определяя долгосрочные

социально-экономические цели.

Что же подразумевается по экономизацией отношений природы и общества?

С нашей точки зрения, принципиально важны два основные предпосылки. Во-

первых, принятие решений в области хозяйственной деятельности, исходя из

экономических критериев. Во-вторых, оперирование экономическими методами

как основным регулятором процессов производства.

Экономические критерии приобретают главенствующую роль, когда

взаимоотношения природы и общества опосредованы экономическими интересами.

Это означает, что все решения в сфере природопользования принимаются на

основе анализа затрат и экономических результатов. Основным критериальным

показателем оказывается прибыль. В такой трактовке природо-ресурсный

потенциал рассматривается как один из многих факторов производства. В

текущем и среднесрочном плане создается видимость, что он не отличается от

воспроизводимых материальных ресурсов.

В экономических расчетах природный фактор представлен экономический

оценкой естественных ресурсов. Для объектов природопользования

(месторождений, земельных и лесных угодий, водных источников) – это

дифференциальная рента; для естественного сырья и продукции

природоэксплуатирующих отраслей (руда, уголь, нефть, газ,

сельскохозяйственная продукция, вода, подаваемая потребителю) – предельные

затраты на их производство. Именно данными характеристиками следует

пользоваться, когда речь идет об экономической целесообразности того или

иного мероприятия, связанного с использованием естественных ресурсов.

Доминирование, например, социальных или экологических критериев означает,

Страницы: 1, 2