Основы экологического права

Основы экологического права

Введение.

Охрана окружающей природной среды – одна из наиболее актуальных

проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление

антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению

экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется

природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и

природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и

нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая

борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.

Что касается Российской Федерации, то она относится к странам мира с

наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло

невиданных масштабов. Только убытки экономического характера, не принимая

во внимание вред экологического характера и здоровью людей, по подсчетам

специалистов, ежегодно составляют сумму, равную половине национального

дохода страны. Экологическая проблема номер один в РФ – загрязнение

окружающей среды. Последовательно ухудшается здоровье людей. Средний

возраст мужчин за последние годы составил всего 68 лет. Каждый десятый

ребенок рождается умственно или физически неполноценным вследствие

нарушения на генном уровне. По отдельным регионам этот показатель выше в 3-

6 раз. В большинстве промышленных районов страны одна треть жителей имеет

различные формы иммунологической недостаточности. По стандартам ВОЗ при ООН

народ РФ находится на грани вырождения. Примерно 15% территории страны

занимают зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических

ситуаций. Только 15-20% жителей городов и поселков дышат воздухом,

отвечающим установленным нормативам качества. Около 50% потребляемой

населением питьевой воды не отвечает гигиеническим требованиям. Список

подобных данных довольно обширен. Но и изложенное свидетельствует, что нам

всем – жителям необъятной и богатой ресурсами России – пора осознать, что

время нерегулируемого безлимитного пользования средой безвозвратно ушло. За

все нужно платить: деньгами, введением жестких ограничений, установлением

ответственности. В противном случае человек расплачивается не только своим

здоровьем, но и благополучием будущих поколений, ибо негативное воздействие

на природную среду есть не что иное, как уничтожение биологической основы

существования человека, современная форма каннибализма [7, с. 4]

1. Природный объект – как объект природопользования.

Не всякий объект собственности может быть природным объектом

собственности. Природный объект должен обладать внутренним и внешним

признаком природного объекта.

Внутренним признаком природного объекта является совокупность его

свойств, которую можно условно разделить на три элемента:

1. Свойства природного объекта – типичные и устойчивые для данного

типа объектов признаки. Например, всем землям присуще наличие

почвенного плодородного слоя.

2. Состояние природных объектов – изменения, вызванные в нем в

результате природной и хозяйственно деятельности, засоренность

сельскохозяйственных угодий камнями, санитарное состояние леса и

т.п.

3. Природные процессы, происходящие в природном объекте, например,

ветровая и водная эрозия почв, засоление, заболачивание почв и т.п.

Внешним признаком природного объекта является наличие его экосвязей с

другими природными объектами и с экологической системой в целом.

Итак, объектами права частной, государственной, муниципальной и других

форм собственности на природные объекты являются:

- отдельные природные объекты (земля, недра, леса и т.п.);

- только те, которые предусмотрены в законе (не являются объектами

экологические взаимосвязи, ветровая энергия, солнечная энергия);

- при условии, если они находятся в экологической связи с окружающей

природной средой (например, воду в водопроводе, древесину на

предприятии, полезные ископаемые в промышленной переработке и т.п.

нельзя считать находящимися в экологической связи с природой; они

переходят в разряд имущества и становятся объектами гражданского

права).

Немаловажное значение для характеристики природного объекта имеют его

полезные для человеческого общества качества, т.е. когда они служат для

выполнения жизнеобеспечивающих функций, определяющих социально-

экономическую ценность объектов природы.

Необходимо, чтобы природные объекты были возможными для эксплуатации

человеком. Нельзя, например, использовать оползни и обвалы в горах.

Природные объекты должны находиться в пределах государственных границ

и континентального шельфа России[1].

Таким образом, можно сказать, что природа – интегрированный и

дифференцированный объект правовой охраны. Являясь системой экологических

систем, земная природа внешними границами имеет атмосферу и околоземное

пространство.

Субъектами права частной, государственной, муниципальной и иных форм

собственности на природные ресурсы являются народы Росси, проживающие на

соответствующей территории, где земля и иные природные ресурсы используются

и охраняются как основа их жизни и деятельности.

Однако, следует особо заметить, что в законе народам не предоставлено

статуса собственника, и правомочия по владению, пользованию и распоряжению

природными ресурсами осуществляется соответствующими органами

государственной и муниципальной власти, а также иными юридическими и

физическими лицами.

Общий анализ российского законодательства показывает, что в Российской

Федерации введена множественность субъектов права государственной и иной

собственности на землю и иные природные ресурсы.

2. Общее право природопользования

Право пользования землей и иными природными объектами выражается в

хозяйственной и иной их эксплуатации, извлечении из них полезных свойств и

использовании для иных целей удовлетворения потребностей общества.

Право пользования землей и иными природными объектами осуществляется с

соблюдением определенных правил, основополагающая конструкция которых

введена Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», и которые

конкретизируются в кодексах субъектов Федерации и законах РФ об

использовании и охране природных объектов; о животном мире; об охране

атмосферного воздуха.

Здесь важно отметить, что право пользования землей и иными природными

объектами имеет две основные стороны:

- установление для экологопользователей определенных правил

эксплуатации природных объектов при непрерывном государственном

контроле за их соблюдением;

- взимание доходов с экологопользователей, полученных в ходе

использования природных объектов, через систему налоговых и рентных

платежей.

Известный американский публицист Barry Commoner сформулировал

следующие принципы общения человека с природой: 1) Все связано со всем, 2)

Все должно куда-то деваться, 3) Природа знает лучше, 4) Ничто не дается

даром.

Законами РФ предусмотрена также и защита окружающей природной среды от

вредного биологического воздействия. В частности, сюда можно отнести ст. 52

ЗоООС, ст. 248 УК РФ, ст. 102 Земельного Кодекса. В Воздушном и Водном

кодексах указанные нормы отсутствуют, замененные общими положениями. Отсюда

следует то, что биологическое загрязнение относится к числу еще

малоизученных видов загрязнений. Поэтому это понятие не имеет единого

толкования - в основном под ним понимается деятельность человека,

выражающаяся в превышении численности (биомассы) животных организмов сверх

допустимой в естественных условиях предельной нормы, а также в привнесении

в окружающую природную среду новых, не свойственных ей ранее животных

организмов.

Последствия этого могут проявляться в резком возрастании численности

вредных для человека сорных растений, насекомых, животных. Дополнительную

опасность представляют вспышки инфекционных заболеваний, переносимых

некоторыми вышеуказанными биологическими объектами. В данном случае, мы

будем иметь дело с эпидемиологической эпизоотией, эпифитотией, или даже

пандемией.

Так же вредное биологическое воздействие на окружающую природную

среду может иметь и иные последствия, например - при повышении популяции

некоторых животных полностью истощаются их привычные кормовые ресурсы, что

в конечном итоге ведет к опустыниванию земель (эпизоотия или а случае с

растениями - эпифитотия). Закон РСФСР «Об охране и использовании

окружающего животного мира» запрещает самовольное переселение,

акклиматизацию, сокращение животных и растений. Для завоза растений и

животных из зарубежных стран необходимо разрешение карантинной службы.

Лесными культурами занимаются лесхозы, культурными растениями - управления

зеленого хозяйства городов, органы ветеринарного надзора решают вопросы

акклиматизации и переселения домашних и сельскохозяйственных животных,

органы охоты и охотничьего хозяйства ведают дикими животными инспекции

госрыбнадзора - рыбой и иными водными животными.

Развитие биотехнологии и генной инженерии создает новую экологическую

опасность - возможность попадания из цеха завода в природную среду

агрессивных микроорганизмов с непредсказуемыми свойствами. Аналогичную

опасность представляют также и медицинские и ветеринарные лаборатории,

работающие с возбудителями болезней.

Контроль за соблюдением предельно допустимых норм биологического

загрязнения ведет санитарно-эпидемиологическая служба. Она имеет право

выносить обязательные предписания о приостановлении или закрытии

предприятий, лабораторий и иных объектов, если они нарушают установленные

нормативы и правила охраны окружающей природной среды от вредного

биологического воздействия. (см. ст. 38 з-на «О санитарно-

эпидемиологическом благополучии населения»).

3. Экологическая ответственность.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения и

преступления - есть лишь одна из форм обеспечения экологической

безопасности населения, охраны природной среды и рационального

использования ее ресурсов. Она осуществляется наряду с экономическими,

политическими, нравственно-воспитательными, образовательными мерами, мерами

по возмещению причиненного природе или здоровью человека вреда и иными [7,

с.4].

3.1. Понятие и виды экологической ответственности.

В комплексном виде законодательное закрепление ответственности по

экологическому праву произведено в статье 81 Закона РСФСР от 19 декабря

1991 г. "Об охране окружающей природной среды" [4, с.24].

Она предусматривает, что за экологические правонарушения должностные

лица и граждане несут дисциплинарную, материальную, административную,

гражданско-правовую либо уголовную ответственность, а предприятия,

учреждения, организации - административную и гражданско-правовую в

соответствии с названным законом и иными законодательными актами Российской

Федерации и ее субъектов.

К законодательным актам, содержащим общие положения об ответственности

правонарушителей, относится, например, федеральное природоохранительное и

поресурсное законодательство:

- Закон РФ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

- Закон РФ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.2

- Закон РФ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных

местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г. "Земельный Кодекс РСФСР от

25 апреля 1991 г.

- Основы лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г.

- Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г.

- Закон РФ "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.

- Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19

апреля 1991 г. и др.

Статьей 6 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (КАП)

субъекты Федерации, в частности, наделены правом устанавливать

административную ответственность за нарушение: правил охоты и рыболовства;

правил осуществления других видов пользования животным миром; решений по

вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; правил по карантину

животных; ветеринарных правил.

В соответствии со ст. ст. 71, 72 Конституции РФ принятие норм

уголовного, уголовно-исполнительного, гражданского права относится к

ведению Федерации.

Административное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное

законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной

среды находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Эти обстоятельства следует принимать во внимание при решении вопросов

юридической ответственности за экологические правонарушения.

Задачами юридической ответственности за экологические правонарушения

являются: защита общественных отношений в сфере экологии; наказание

правонарушителя; предупреждение совершения им новых правонарушений (частное

предупреждение) и правонарушений со стороны других граждан (общее

предупреждение); воспитание населения в духе уважения к закону и

сложившемуся экологическому правопорядку.

Ответственность за экологические правонарушения основана на принципах

законности, равенства граждан перед законом, виновной ответственности (за

исключением обязанности по возмещению вреда, причиненного источником

повышенной опасности, в порядке реализации гражданско-правовой

ответственности), справедливости, гуманизма, дифференцированного ее

возложения, экономии мер государственного принуждения.

Как указывалось, деяние – объективное основание юридической

ответственности, формальным основанием выступает правовая норма,

закрепляющая признаки данного правонарушения, а вина служит субъективным

основанием.

Однако выделение нормы, вины и деяния в качестве оснований в известной

мере условно, т.к. даже в совокупности их недостаточно для реального

привлечения правонарушителя к ответственности. Поэтому единственным и

достаточным юридическим основанием ответственности является наличие в

деянии правонарушителя предусмотренного нормами права состава

экологического правонарушения.

В статье 81 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

экологическое правонарушение определяется как виновное, противоправное

деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред

окружающей природной среды и здоровью человека.

Данное определение содержит основные отличительные признаки

экологического правонарушения, но имеет ряд недостатков. В нем указаны не

все признаки правонарушения; имеет место тавтология (противоправное деяние,

нарушающее законодательство); перечислены не все социальные ценности,

составляющие предмет экологических правоотношений, которым причиняется

вред; в качестве систематизирующего признака взяты последствия, а не объект

правонарушения. Последствия же не входят в элементный состав экологического

отношения, охраняемого законом, и не позволяют разграничить экологические и

иные правонарушения (хозяйственные, против собственности, против здоровья,

должностные и т.д.).

Более удачным представляется определение экологического правонарушения

как общественно опасного, виновного, запрещенного законодательством под

угрозой наказания деяния (действия или бездействия), направленного на

причинение вреда отношениям в сфере экологии. Состав экологического

правонарушения (как и любого другого) включает в себя четыре элемента:

объект, объективная сторона, субъективная сторона, субъект.

Дисциплинарную ответственность несут работники предприятий,

учреждений, организаций независимо от формы собственности, за невыполнение

планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию

природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей природной

среды, ненадлежащую эксплуатацию очистных установок и сооружений и за

нарушение иных требований природоохранительного законодательства при

исполнении своих обязанностей по службе или работе (ст. 82 Закона РСФСР "Об

охране окружающей природной среды").

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется

трудовым законодательством, законодательством о государственной службе,

иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, трудовыми

соглашениями (контрактами), уставами и положениями о предприятии,

организации, учреждении. При этом условия договоров о труде, ухудшающие

положение работников по сравнению с действующим законодательством, включая

условия ответственности, являются недействительными. Отличительным

признаком состава дисциплинарного проступка является то, что невыполнение

требований экологического законодательства одновременно является

невыполнением работником своих обязанностей, обусловленных занимаемой

должностью или договором (контрактом).

Дисциплинарная ответственность выражается в наложении на виновное лицо

дисциплинарного наказания в виде: замечания, выговора, строгого выговора,

увольнения от должности (ст. 135 КЗОТ РСФСР).

Законодательством, уставами о дисциплине и иными нормативными актами

для отдельных категорий рабочих и служащих могут быть предусмотрены и

другие дисциплинарные взыскания.

Например, в качестве дисциплинарного взыскания могут применяться:

полное или частичное лишение премии либо иных средств поощрения; перевод на

нижеоплачиваемую работу или смещение на низшую должность; лишение чина или

звания; объявление о неполном служебном соответствии.

Администрация имеет право вместо дисциплинарного взыскания передать

вопрос на рассмотрение общего собрания трудового коллектива или

общественной организации.

Общие положения о возможности применения к нарушителю экологического

законодательства материальной ответственности содержатся в ст.83 Закона

РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Порядок ее применения

регулируется трудовым законодательством. Материальная ответственность

заключается в возложении на причинителя вреда обязанности возместить

расходы, которые по его вине понесло учреждение, организация, предприятие

или иной хозяйствующий субъект, с которым виновный находится в трудовых

отношениях. В соответствии с трудовым законодательством причинитель вреда

несет ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более

своего месячного заработка (ст. 119 КЗОТ). Однако виновный полностью

возмещает вред, если он причинен в результате преступного деяния;

умышленно; когда вред причинен не при исполнении своих трудовых

обязанностей; когда он причинен работником, находящимся в нетрезвом

состоянии; когда в соответствии с законодательством или договором на

работника возложена полная материальная ответственность.

При определении размера ущерба учитывается только прямой

действительный ущерб, неполученные доходы не учитываются.

Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб,

который может быть отнесен к категории нормального производственного риска

(ст. 118 КЗОТ).

Административная ответственность за экологические правонарушения

применяется уполномоченным на то органом исполнительной власти государства,

должностным лицом соответствующего государственного органа или судом (в

проекте нового КАП РФ -мировым судьей или судом).

С учетом неблагополучной экологической обстановки в стране,

распространенности экологических правонарушений в проект нового КАП РФ

включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать

административные дела, контрольные органы по охране окружающей природной

среды, органы геологического контроля, органы Министерства сельского

хозяйства и продовольствия, Комитета по земельным ресурсам и

землеустройству (Роскомзем рф), органы, осуществляющие охрану

государственных природных заповедников и национальных природных парков.

Она может быть возложена как на физических, так и на юридических лиц.

Перечень административных экологических правонарушений дается в ст. 84

Закона об охране окружающей природной среды, отраслевом природноресурсовом

законодательстве и в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, где

они группируются в главе "Административные правонарушения в области охраны

окружающей природной среды, памятников истории и культуры".

За совершение экологических административных правонарушений могут

применяться: предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения

правонарушения; лишение специального права (охоты, рыболовства, управления

транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием

совершения правонарушения.

Законодательными актами Российской Федерации могут быть установлены и

иные, кроме указанных в ст.24 КАП РСФСР виды административных взыскании.

3.2. Экологические преступления.

Введение специальной главы об ответственности за экологические

преступления является одной из новелл нового УК РФ. В прежнем УК было более

десятка норм об охране природы, но содержались они в различных главах, в

основном среди норм о хозяйственных преступлениях. Ныне в рассматриваемой

главе семнадцать статей. Предусмотрена ответственность за экоцид (ст. 358

УК), уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых

под охрану государства (ст.243 УК), сокрытие информации об обстоятельствах,

создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды

(ст.237 УК). Эти составы преступлений размещены в других главах УК, но они

устанавливают ответственность за деяния также сопряженные с причинением

вреда природной среде. Таким образом, появилось, наконец, четкое

определение в законе круга экологических преступлений, позволяющее

выстроить их в систему, и узаконено само название этих посягательств,

прежде вызывавшее споры. Суть, однако, не в этом. Главное - изменился

подход к общественной и правовой гонке экологических правонарушений и

преступлений.

Прежнее уголовное экологическое законодательство в основном было

ориентировано на то, чтобы пресечь расхищение природных ресурсов. Оно

рассматривало природную среду как своеобразную "кладовку" природных

богатств, отражало безнадежно устаревшую концепцию приоритета экономических

интересов перед экологическими и интересами охраны прав человека на жизнь в

благоприятных природных условиях. Игнорировало оно и особую важность защиты

здоровья человека, экологического благополучия населения при решении

хозяйственных, военных, научных и иных проблем.

В новом УК содержание главы "Экологические преступления", как и

других, приводится в соответствие с иерархией социальных ценностей,

принятых в правовом демократическом государстве (личность, общество,

государство), общепринятыми международными нормами и требованиями борьбы с

современными формами и видами экологической преступности. УК ориентирован

на признание окружающей природной среды биологической основой жизни,

здоровья, деятельности человека. С этих позиций экологические преступления

есть по сути преступления против человека и всего живого на земле путем

воздействия на среду обитания. Существенно меняются и представления об

общественной опасности данных преступлений, тогда как до сих пор они

относились к разряду малозначительных, второстепенных, сил и средств на

борьбу с ними выделялось мало, в государственных программах борьбы с

преступностью они не значились.

В связи с изложенным, усиливается в целом наказуемость экологических

преступлений с одновременной дифференциацией уголовной ответственности в

зависимости от характера и опасности содеянного, его последствий, личности

виновного, наличия смягчающих и отягчающих обстоятельств. Конструкция

уголовно-правовых норм, как правило, учитывает характер и тяжесть вреда,

причиненного экологическим преступлением здоровью или жизни человека.

Раньше в УК преобладали нормы, предусматривавшие ответственность за

незаконное завладение природными ресурсами, тогда как число норм об

ответственности за гораздо более опасные деяния, состоящие в причинении

вреда природной среде и здоровью человека, было незначительно, да и те

практически не применялись. Например, в последние годы за рыбное

браконьерство привлекается около 46% лиц от числа совершивших экологические

преступления за год, за незаконную охоту - 24,1%, за незаконную порубку

леса - 25,8%, а по делам о загрязнении водного и воздушного бассейнов они

составляют всего 1,77%. Ранее доля лиц, привлекаемых за эти преступления,

была еще меньше.

В новом УК число норм о преступлениях, связанных с причинением вреда

природной среде, увеличилось более чем втрое (с 4 до 14) [7, с.29].

Заключение

До последнего времени в России вообще отсутствовала какая-либо

государственная политика в области экологии. Такое положение вещей

становится недопустимым в период перехода к рыночным отношениям, когда

экологические и экономические интересы вступают в особо острые

противоречия.

Существует необходимость приведения норм экологического права

Российской Федерации в соответствие с нормами международного права, что

предполагает освоение и восприятие российской наукой и правом наиболее

эффективных международных концепций и идей в области охраны окружающей

среды.

Основные положения новой экологической концепции РФ должны стать

основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти

РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и

общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем

сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей

среды. Эти положения должны явиться базой для разработки долгосрочной

государственной политики, обеспечивающей устойчивое экономическое

развитие страны при соблюдении экологической безопасности общества.

Литература.

1. Конституция РФ. М.: 1993.

2. Гражданский Кодекс РФ. Ч. 1, Ч. 2. М.: Новая Волна. 1997.

3. Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991г. // Ведомости Суда народных

депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. П. 22 ст. 786.

4. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991г.

// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №

10.

5. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991г.

№ 2060-1.

6. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник. Издание второе,

переработанное и дополненное. М.: Юрист. 1996.

7. Желваков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. М.: ЭАО

Бизнес-школа "Интел-Синтез". 1997.

8. Экологическое право России. Учебник. Под. Ред. Ермакова В.Д. Сухарева

А.Я. М.: Институт международного права и экономики. Изд-во "Триада, ЛТД".

1997.

9. Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве РФ. М. 1993.

10. Ерофеев Б.В. Экологическое право: учебник для ВУЗов. М. 1998.

-----------------------

[1] См. Федеральный закон РФ «О континентальном шельфе» от 25 октября 1995

г.