Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов в области природопользования и охраны окружающей среды. Экологическая ответственность (Контрольная)

При этом следует исходить из следующего. Во-первых, природоохранные

органы обладают всеми необходимыми правами и возможностями по выявлению,

пресечению и устранению нарушений природоохранительного законодательства и

ведомственных актов, привлечению к ответственности виновных лиц и принятию

мер к возмещению причиненного материального ущерба. Во-вторых, прокуроры,

как уже отмечалось, не вправе подменять природоохранные органы, дублировать

их деятельность, выполнять функцию контроля. В-третьих, прокурорский

надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности,

распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую

природоохранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать

от указанных органов совершения определенных действий: проведения проверок,

выделения специалистов для этого, предъявления исков в суды и арбитражные

суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений.

Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение

законов природоохранными органами и, с другой — призваны всячески

способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по

осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране природы.

Это положение характеризуется следующими особенностями.

Прокурорский надзор может осуществляться всегда, когда исполняется

законодательство об охране природы, но это не означает, что обязательно его

осуществлять. Ведь законодательство может исполняться надлежащим образом и

без вмешательства прокуратуры, когда его соблюдение контролируют

природоохранные органы, т.е. тогда, когда отсутствуют явные основания для

прокурорского вмешательства. Основания для такого вмешательства могут

отсутствовать и тогда, когда нарушение природоохранительного

законодательства может быть устранено природоохранными органами. Вместе с

тем следует помнить, что, когда нарушается любое законодательство,

вмешательство прокурора всегда правомерно, хотя и не обязательно.

Вмешательство прокурора всегда необходимо, когда полномочия природоохранных

органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для

выявления, устранения или предупреждения нарушений природоохранительного

законодательства. Участие прокурора обязательно, если природоохранные

органы не принимают меры к установлению и устранению нарушений

законодательства об охране природы, т.е. ненадлежащим образом исполняют

возложенные на них обязанности. И, наконец, всегда, когда возникает вопрос,

кому проводить проверку исполнения природоохранительного законодательства,

решающее слово принадлежит прокурору. Поэтому при поступлении сведений о

нарушении законодательства, требующих проверки, он, прежде всего, решает,

кому можно поручить проведение проверки. Всегда, когда это возможно, ее

проведение следует поручать природоохранным органам. Для этого прокуроры

должны хорошо знать эти органы, их основные задачи и полномочия.

Прокуроры обязаны активно и квалифицированно применять весь имеющийся

в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного

выявления и устранения нарушений природоохранительного законодательства, от

кого бы они ни исходили, принимать предусмотренные законом меры по

возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по

привлечению к ответственности правонарушителей, в том числе и уголовной,

преследуя основную цель — предупреждение нарушений указанного

законодательства. Для этого они должны широко использовать свои полномочия

и правовые средства реагирования, предоставленные им Законом о прокуратуре.

Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на

принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за

собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу

находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их

кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке,

предусмотренном федеральным законодательством. Никто не вправе без

разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами

прокуратуры, до их завершения.

В зависимости от характера нарушений природоохранительного

законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их

повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени

вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, применяется

один из следующих актов прокурорского реагирования: протест, представление,

постановление.

Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23

Закона о прокуратуре РФ на противоречащий закону правовой акт в орган или

должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Практика

прокурорского надзора свидетельствует, что издание правовых актов

(приказов, инструкций, положений и других) в нарушение

природоохранительного законодательства допускается, к сожалению, многими

организациями, начиная с министерств и кончая самыми малыми предприятиями и

другими органами. Наиболее часто принимаются незаконные или необоснованные

постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения

экологического законодательства административными комиссиями, а также

государственными санитарными врачами. Это обычно выражается в превышении

полномочий при наложении административных взысканий, в привлечении к

ответственности при отсутствии или недоказанности вины, при отсутствии

причинной связи между действиями лица и наступившими последствиями,

наложении взысканий по истечении сроков их применения, установленных

законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в

десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения

протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта

Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем

заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного

устранения выявленного нарушения, закон разрешает прокурору устанавливать

сокращенный срок рассмотрения протеста. Закон обязывает о результатах

рассмотрения протеста незамедлительно сообщать прокурору в письменной

форме.

Представление прокурора является наиболее распространенным средством

реагирования на нарушения природоохранительного законодательства. Оно

вносится прокурором или его заместителем, согласно ст. 24 Закона о

прокуратуре РФ, в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить

допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Представление вносится на основе глубоко проведенной проверки или

нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствующих

им обстоятельств. Законом установлен месячный срок для принятия конкретных

мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им

способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в

письменной форме.

Постановление прокурора выносится, как сказано в ст. 25 Закона о

прокуратуре РФ, исходя из характера нарушения закона должностным лицом.

Так, к примеру, в случае обнаружения признаков экологического преступления

им выносится мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.

В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в

нарушении природоохранительного законодательства к административной

ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом

акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении

производства об административном правонарушении, которое подлежит

рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок,

установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в

письменной форме.

Кроме того, прокуроры обязаны принимать меры к обеспечению возмещения

материального ущерба, причиненного нарушениями природоохранительного

законодательства. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, прокурор вправе

предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах

пострадавших. В последние годы число таких актов имеют тенденцию к росту.

Вместе с тем нельзя не заметить, что, предъявляя иски в суды и

арбитражные суды, прокуроры нередко тем самым подменяют другие органы.

Подавляющее число исков, если это не связано с рассмотрением судами

уголовных дел, должны в первую очередь предъявляться уполномоченными на то

органами: комитетами по охране природы, органами здравоохранения, местными

органами власти и другими. Прокурорам же надлежит предъявлять иски

преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине не в состоянии

сделать заинтересованные органы. Они должны всячески способствовать

активизации и совершенствованию работы по возмещению материального ущерба

этими органами, поддерживать, когда это необходимо, заявленные ими иски в

судах и арбитражных судах.

Однако следует иметь в виду, что в соответствии с Арбитражным

процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ

вправе направить только Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в

арбитражный суд субъекта Российской Федерации — также прокурор или

заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их

заместители (ст. 41). Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не

могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате

данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных

природоохранных прокуратур. К примеру, природоохранные прокуратуры

Поволжья, расположенные по всей территории, где протекает Волга и втекающие

в нее другие реки, должны направлять все материалы для предъявления исков в

арбитражный суд своей области сначала в Волжскую природоохранную

прокуратуру, приравненную к областной.

Ко всему прочему прокуроры обязаны осуществлять контроль за

реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора,

добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и

в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные

проверки фактического устранения нарушений природоохранительного

законодательства.

Законом о прокуратуре РФ предусмотрена ответственность за неисполнение

требований прокурора.

В настоящее время эта проблема решается следующим образом. Если

требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им

ставится вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной или

административной ответственности.

К задачам органов прокуратуры следует также отнести необходимость

широкого разъяснения ими природоохранительного законодательства. Вся

деятельность прокуратуры должна проводиться в условиях гласности.

Наиболее активной реакции органов прокуратуры в настоящее время

требует проблема радиоактивного загрязнения. Опасность представляют аварии,

захоронение радиоактивных отходов, нарушение правил эксплуатации объектов и

приборов с радиоактивными веществами, их хранения, перевозки и т.п.

Особой задачей прокуратуры является систематическая проверка

исполнения законодательства об экологических фондах, поскольку имеется

множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как

известно, созданы для решения неотложных природоохранных задач.

Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за

исполнением международных обязательств, принятых в целях решения глобальных

экологических проблем. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей

компетенции осуществляет на основании ст. 2 Закона о прокуратуре РФ прямые

связи с соответствующими органами других государств и международными

организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам

правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке

международных договоров, в т.ч. и по вопросам экологической безопасности.

Решение всех перечисленных выше задач было бы невозможно без

постоянного совершенствования работы по руководству нижестоящими

прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров

оказывать практическую помощь городским и иным прокурорам в организации

надзора за исполнением законов об охране природы.

Проверки исполнения законов проводятся, как сказано в Законе о

прокуратуре РФ, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о

фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Под информацией

принято понимать сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и

процессах независимо от формы их представления

За последние годы Генеральной прокуратурой РФ с Участием

природоохранных и территориальных прокуроров были проведены проверки

исполнения законодательства, направленного на обезвреживание токсичных

отходов; предотвращения захоронения радиоактивных и других опасных веществ;

незаконного вывоза биологических ресурсов за рубеж; охрану морской

экономической зоны, животного мира; соблюдение водного, лесного, земельного

законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодательства о

недрах, а также по преодолению последствий Чернобыльской аварии и по другим

экологическим вопросам. По результатам вносились представления

руководителям федеральных министерств и ведомств, информации Президенту РФ,

Правительству РФ, в Федеральное Собрание РФ с постановкой конкретных

вопросов об усилении контроля за соблюдением природоохранительного

законодательства, устранении противоречий в законах, о разработке

законодательных актов, усиливающих ответственность за экологические

правонарушения.

Все чаще прокуроры стали направлять в суды и арбитражные суды иски,

связанные с загрязнением рек стоками с городских свалок, сбросами сточных

вод с превышением предельно допустимых концентраций вредных веществ;

незаконной (самовольной) порубкой леса, нарушением правил рыболовства,

санитарных правил в лесах и т.д. Стали весьма распространенными иски

прокуроров о признании недействительными актов органов местной власти

управления. Главы администрации, случается, открыто нарушают экологическое

законодательство. Например, в одном из регионов были приняты незаконные

постановления: "О закреплении охотничьих угодий за обществом охотников и

рыболовов" (в местах, которыми не вправе распоряжаться местная

администрация); "Об освобождении (уменьшении) от платы за загрязнение

окружающей среды бюджетных организаций"; "О введении платежности

природопользования (это компетенция Правительства РФ)"; "О землеотводах для

индивидуального жилищного строительства" (на землях общего пользования) и

т.п.

Органами прокуратуры только в 1994 г. выявлено 13587 нарушений

природоохранительного законодательства, отменено 2112 незаконных правовых

актов, принятых органами власти субъектов федерации. Наиболее характерными

экологическими нарушениями являются:

— выдача разрешений на размещение экологически опасных объектов в

запретных зонах;

— изъятие особо охраняемых природных территорий и лесов первой группы

под застройку;

— необоснованное освобождение от платы за загрязнение природной среды;

— выдача незаконных разрешений на эксплуатацию природных ресурсов;

— использование денежных средств экологических фондов на цели, не

связанные с охраной природы;

— присвоение функций и компетенции федеральных органов органами

субъектов Федерации.

К сожалению, не всегда еще по материалам прокурорских проверок по

сведениям, поступающим из контролирующих органов, при наличии признаков

преступления возбуждаются уголовные дела. Кроме того, в случае отказа в

возбуждении уголовного дела нередко не оповещаются органы экологического

контроля для привлечения нарушителей природоохранительного законодательства

к иным видам ответственности. В результате они остаются безнаказанными.

В рамках единой системы органов прокуратуры России наряду с

территориальными прокуратурами, сложились и функционируют

специализированные природоохранные прокуратуры.

Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду

1985—1986 гг., когда надвигающийся экологический кризис и Чернобыльская

трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением

природоохранительного законодательства. Были приняты меры к

совершенствованию прокурорского надзора в экологически неблагополучных

территориях, увеличена штатная численность прокурорских работников, создана

Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), а также

межрайонные прокуратуры на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-

Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской

областях.

Создание и деятельность природоохранных прокуратур, особенно на этапе

их становления, сопровождалось определенными сложностями организационного

порядка, связанными с разграничением объектов надзора и подследственностью.

Некоторые неувязки сохраняются и сегодня. Тем не менее, десятилетний опыт

показал жизнеспособность и более высокую результативность природоохранных

прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью

территориальных прокуратур.

Образование специализированных надзорных структур в сфере экологии

позволило обеспечить:

— заметную самостоятельность и независимость прокуроров от местной

власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения

природоохранительного законодательства;

— большую координацию и согласованность следственно-прокурорских

действий в регионах, охватывающих несколько административно-территориальных

единиц;

— усиление взаимодействия с природоохранными и контролирующими

органами в обеспечении исполнения экологического законодательства;

— повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счет

целенаправленной специализации кадров.

Активность реагирования специализированных прокуратур на нарушения

природоохранительного законодательства по всем учитываемым статистическим

показателям уже на начальном этапе оказалась уже в несколько раз выше, чем

у территориальных прокуратур [8, с.222].

2. Экологическая ответственность.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения и

преступления - есть лишь одна из форм обеспечения экологической

безопасности населения, охраны природной среды и рационального

использования ее ресурсов. Она осуществляется наряду с экономическими,

политическими, нравственно-воспитательными, образовательными мерами, мерами

по возмещению причиненного природе или здоровью человека вреда и иными [7,

с.4].

2.1. Понятие и виды экологической ответственности.

В комплексном виде законодательное закрепление ответственности по

экологическому праву произведено в статье 81 Закона РСФСР от 19 декабря

1991 г. "Об охране окружающей природной среды" [4, с.24].

Она предусматривает, что за экологические правонарушения должностные

лица и граждане несут дисциплинарную, материальную, административную,

гражданско-правовую либо уголовную ответственность, а предприятия,

учреждения, организации - административную и гражданско-правовую в

соответствии с названным законом и иными законодательными актами Российской

Федерации и ее субъектов.

К законодательным актам, содержащим общие положения об ответственности

правонарушителей, относится, например, федеральное природоохранительное и

поресурсное законодательство:

- Закон РФ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

- Закон РФ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.2

- Закон РФ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных

местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г. "Земельный Кодекс РСФСР от

25 апреля 1991 г.

- Основы лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г.

- Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г.

- Закон РФ "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.

- Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19

апреля 1991 г. и др.

Статьей 6 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (КАП)

субъекты Федерации, в частности, наделены правом устанавливать

административную ответственность за нарушение: правил охоты и рыболовства;

правил осуществления других видов пользования животным миром; решений по

вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; правил по карантину

животных; ветеринарных правил.

В соответствии со ст. ст. 71, 72 Конституции РФ принятие норм

уголовного, уголовно-исполнительного, гражданского права относится к

ведению Федерации.

Административное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное

законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной

среды находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Эти обстоятельства следует принимать во внимание при решении вопросов

юридической ответственности за экологические правонарушения.

Задачами юридической ответственности за экологические правонарушения

являются: защита общественных отношений в сфере экологии; наказание

правонарушителя; предупреждение совершения им новых правонарушений (частное

предупреждение) и правонарушений со стороны других граждан (общее

предупреждение); воспитание населения в духе уважения к закону и

сложившемуся экологическому правопорядку.

Ответственность за экологические правонарушения основана на принципах

Страницы: 1, 2, 3