Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФОУВПО

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИНСТИТУТ ПРАВА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

КАФЕДРА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО КУРСУ: ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

НА ТЕМУ: ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ДОХОДОВ

МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ В СИСТЕМЕ

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Выполнил: студент гр. _________

Научный руководитель: _________________

ЕКАТЕРИНБУРГ 2002

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ

______________________________________________________________________3

ИЗ ИСТОРИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ (КРАТКИЙ АНАЛИЗ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)

__________________________________________________________7

ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ:

ПРОБЛЕМА ЧРЕЗМЕРНО БОЛЬШОЙ СФЕРЫ БЮДЖЕТНОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ________9

СОХРАНЯЮЩАЯСЯ ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ _______ 14

НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

__________________________17

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:

ОПЫТ

ФРГ_________________________________________________________________________

___20

ОПЫТ

США_________________________________________________________________________

__24

ОПЫТ

ШВЕЙЦАРИИ__________________________________________________________________2

6

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

_________________________________________________________________ 28

НОРМАТИВНЫЕ ИСТОЧНИКИ __________________________________________________30

БИБЛИОГРАФИЯ

_______________________________________________________________ 31

Введение

Одной из важнейших особенностей России является наличие в её

политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как

федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами

власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных

между ними исходя из принципов централизма и децентрализации. Причём это

состояние должно в свою очередь в наибольшей степени обеспечивать единство

государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения,

проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них

административно-территориальных образований.

Бюджетный федерализм как общественное понятие должен употребляться

также и в отношении унитарных государств, поскольку он характеризует в

основном экономический аспект межбюджетных отношений. Исходя из

вышеизложенного, наиболее приемлемым и более отражающим экономическую

природу этого понятия могло бы быть следующее определение: «Бюджетный

федерализм – это отношения между центральными органами государственной

власти и органами государственной власти субъектов государства, а также

органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса,

основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области

формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания

интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях

бюджетной системы».[1] Из данного определения легко выводятся принципы

бюджетного федерализма:

соответствие финансовых ресурсов власти и управления выполняемым ими

функциям и обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов

нижестоящих бюджетов;

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных

полномочий между центральными, региональными и местными органами власти и

управления;

наличие формализованных методов регулирования межбюджетных отношений

и предоставления финансовой помощи;

перераспределение средств между соответствующим бюджетом в целях

сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего

в административно-территориальных образованиях страны, и уменьшение степени

региональных различий в уровне социально-экономического развития;

самостоятельность бюджетов разных уровней, входящих в бюджетную

систему государства, которая предполагает самостоятельность составления,

утверждения, исполнения бюджета и контроля за его исполнением;

равноправие соответствующих элементов бюджетной системы страны в

межбюджетных отношениях и наличие специальных процедур, обеспечивающих это

равноправие.

Для федерального государства особенно уязвимыми являются такие

факторы, как неравномерность в развитии экономической базы территорий и

требования равных прав с субъектами-донорами, утрата факторов экономической

интеграции регионов в единое экономическое пространство страны,

неопределённость статуса федеральной собственности, противоречивость

принципов распределения компетенции между органами исполнительной и

законодательной власти всех уровней.

Проблема федерализма сегодня, бесспорно, занимает одно из центральных

мест в реализации перехода России к рыночной экономике. И непонимание этого

губительно для экономической реформы. Проведение анализа кризисных явлений

в российской экономике без учёта географического фактора и экономической

региональной специализации не позволяет подойти системно к решению

проблемы. Смысл современного федерализма в России я вижу в предоставлении

наибольшей свободы, наибольших демократических прав и условий развития

регионам России, но делать это надо крайне осторожно.

И в то же время один из самых трудных аспектов российского

федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и

центром, т.е. определении степени политической и экономической

самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов расширить

свои полномочия, повысить свой социально-политический статус, увеличить

объем решаемых задач. Но это стремление не должно быть самоцелью, оно

должно соответствовать реальной необходимости.

Понятие «федерализм» достаточно многогранно и противоречиво. Можно

говорить о политической, правовой, экономической и социальной сторонах

федерализма. Однако, сердцевиной системы федерализма в России являются

бюджетная и фискальная системы.

Поэтому тема бюджетного федерализма, как система принципов бюджетного

устройства федеративного государства, становится остро актуальной.

Осуществляемые экономические преобразования в России постоянно

подвергаются резкой критике, и нередко отрицается всякий позитивный

результат. Объяснение подобного взгляда может служить то, что происходящие

в российском обществе, экономике и государстве изменения действительно

характеризуются незавершённостью, противоречивостью и разнонаправленностью.

Реформы в России не дают ожидаемого эффекта потому, что базируются на

не соответствующих отечественным реалиям классических и неоклассических

экономических теориях, не учитывают институционально-эволюционных

особенностей страны.

Фундамент выхода из кризиса мне видится в развитии федеральных

отношений.

В последнее время становится всё более заметным, что противоречивость

социально-экономической стороны реформационных процессов в России

сопровождается нарастанием различных скорее скрытых, чем открытых форм

противоборства по линии «федеральный Центр – субъекты федерации». Это

касается, прежде всего, широкого и важного круга вопросов, отнесённых к

предметам совместного ведения: разграничение государственной и

муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной политики,

природопользования и экологии, реализации основных направлений политики

социальной защиты населения, межбюджетным отношениям и т.д.

Получив право законодательства и региональной собственности,

отдельные руководители регионов ищут средства против экономических

трудностей, не всегда учитывая общенациональные интересы. Этим размываются

устои государственности.

Неурегулированность федеративных отношений уже сейчас превратилась в

тормоз реформ.

Центральной задачей в становлении реального российского федерализма

видится не просто собирание земель, а формирование правовых и экономических

механизмов, способных обеспечить интеграцию региональных хозяйственных

комплексов в единое рыночное экономическое пространство.

Экономические показатели, характеризующие межбюджетные отношения,

(трансферты, налоговые поступления, отношение к собственности) отражают

процесс ослабления связей регионов в системах общероссийского

экономического, политического и правового пространства. Нужна прочная

система законодательства и, в частности, механизмы разграничения полномочий

между Федерацией и её субъектами.

На сегодняшний день можно говорить о завершении определённого периода

развития федеративных отношений в России.

В этот период была сформирована политико-правовая основа,

нормативная (законодательная) база федеральных отношений (Конституция РФ,

Федеративный договор, конституции республик, договоры о разграничении

предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов,

учредительные документы субъектов, двусторонние соглашения регионов и

Центра о разграничении полномочий и предметов ведения в отдельных сферах

деятельности и др.), позволяющая обеспечить правовое единство в отдельных

вопросах статуса регионов и в то же время в какой-то степени учитывать

реальные различия, политические и социально-экономические особенности

субъектов.

И если процесс заключения отдельных договоров и соглашений регионов с

Центром не привёл к нарушению территориальной целостности страны, если мы

сохранили общее экономическое и правовое пространство, если смогли

урегулировать разные по напряжённости конфликты и противостояния, то нам в

определённой степени удалось на практике реализовать принцип федерализма

«единство через многообразие».[2]

В то же время ещё много нерешённых проблем в федеральных отношениях.

Реальные процессы становления федерализма во многом не охвачены правовой

базой.

Правовое поле федерализма в России следует развивать не только на

уровне федеральной законодательной базы, но и на уровне законодательной

деятельности субъектов Российской Федерации. И очень важно, чтобы правовое

поле строилось адекватно требованиям развития экономики регионов и страны в

целом.

Развитие федеральных отношений должно включать и создание эффективной

системы государственного регулирования экономикой и социальной сферой.

Жизнеспособность и действенность российского федерализма прямо

зависит от того, как решается на практике проблема распределения полномочий

и сопряжённой с ней ответственности между Российской Федерацией и её

субъектами прежде всего в социально-экономической сфере. На данном этапе

развития федеральных отношений в России акцент смещается с политического на

экономико-правовой аспект.

И конструкцией, которая способна цементировать государственно-

политическую систему в России, является бюджетный федерализм. Именно здесь

наглядно проявляются противоречия между Центром и регионами, столкновение

их интересов, нежелание или неумение учитывать интересы сторон,

неурегулированность бюджетных полномочий, неравноправность регионов в

отношениях с федеральным Центром.

На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы существующей системы

разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые

одновременно являются проблемами всей системы российского бюджетного

федерализма.

Вот эти проблемы:

1) чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования;

2) практика многоканального финансирования одних и тех же бюджетных

потребностей субъектов Федерации;

3)сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений;

4) отсутствие целевой направленности финансовой поддержки регионов;

5) текущий характер бюджетного выравнивания;

6)отсутствие взаимосвязи процесса определения трансфертов с

проводимыми реформами и др.

В своей работе я постараюсь наиболее полно и развёрнуто указать пути

решения этих и других проблем.

Из истории бюджетного федерализма в России (краткий анализ

законодательства)

Бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном

определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями

бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями

бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между

указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом

непременным, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно

быть соблюдение условий определённого законодательством равноправия

(самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».

Начало формированию бюджетного федерализма в России было положено в

начале девяностых годов. Именно тогда в результате проведённой реформы

относительно формализованные правила – единые для всех регионов нормативы

отчислений от федеральных налогов, более объективные и «прозрачные»

критерии распределения финансовой помощи – позволили устранить стихийную

децентрализацию ресурсов и политический торг между федеральными и

региональными ветвями власти. Однако эта реформа оказалась незавершённой и

не привела к формированию прочной законодательной базы российского

бюджетного федерализма. В 1996-98 гг. обострился кризис межбюджетных

отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении

финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели

массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги

региональных и местных бюджетов.

В процессе становления в России реального бюджетного федерализма

переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный и Налоговый

кодексы (часть его), заложившие основу для формирования нового бюджетного

устройства страны. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в

Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением

Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила,

исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России

работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть – создание

бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой

стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и

ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей

территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и

федеральным законодательством социальных гарантий.

Однако, подводя итоги выполнения решений предыдущего документа,

нельзя достаточно корректно оценить, какие же цели этого документа

достигнуты. Вместо укрепления бюджетной системы мы имеем увеличение

количества регионов-реципиентов. Вместо самостоятельности бюджетов

обеспечиваем перетягивание налоговых ресурсов в федеральный центр, нарушая

тем самым ст. 48 Бюджетного кодекса. И если в 2000 году налоговые ресурсы

распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации

в пропорции 52:48, то в 2001 уже 58:42, а по некоторым регионам это

соотношение доведено до 70:30. Программный же документ в части целей должен

быть максимально конкретен. И там, где это возможно, цели должны быть

указаны в цифровом выражении с указанием сроков их исполнения.[3]

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на

период до 2005 года была одобрена постановлением Правительства РФ от 15

августа 2001 г. №584.

Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный

комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных

направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в

том числе, межбюджетных отношений.

Задачи, поставленные в Программе, можно условно разделить на 5

частей, хотя важно отметить, что ни одно из указанных положений не принесёт

указанного результата без комплексного выполнения предусмотренных

программой мер. Проблемы бюджетной политики имеют сложный состав и

находятся в глубокой взаимосвязи со всем спектром финансово-экономических,

социальных и политических составляющих жизни страны.

Одним из главных достоинств Программы является то, что реформирование

бюджетной системы планировалось проводить на основе реальных тенденций,

наблюдаемых сегодня в области общественных финансов, а не только чисто

теоретических позиций, что даёт надежду на её действительную эффективность

и востребованность.

В соответствии с Программой, развитие бюджетного федерализма должно

проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:

1. Упорядочение бюджетного устройства.

2. Разграничение расходных полномочий.

3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников.

4. Бюджетное выравнивание.

5. Управление региональными финансами.

Упорядочение бюджетного устройства предусматривает в первую очередь

формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на

основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право

населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение

обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей

вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и

социальная справедливость).

Действующее в настоящий момент законодательство не в полной мере

отвечает этим условиям.

Чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования

Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск

оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде

налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет

однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых

доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство,

что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак

не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем

больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно,

закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то

преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия

региональных и местных властей. Сторонники такого подхода в настоящее время

предлагают ликвидировать регулирующие налоги как таковые и повысить роль

собственных налоговых доходов в доходной базе региональных бюджетов.

С другой стороны, уровень развития налоговой базы региона в

краткосрочной перспективе определяется скорее историческими, нежели

политическими факторами, и в этом смысле налоговые усилия территориальных

органов власти имеют пределы эффективности. При повышении доли налогов в

общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов,

предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым

фактически консервируются сложившиеся диспропорции в уровне их развития.

Говоря о тезисе «один налог – один бюджет» или о необходимости приведения

расходных обязательств уровней бюджетной системы в соответствие с доходными

полномочиями, надо учитывать, что в составе расходных обязательств бюджетов

должны присутствовать обязательства по финансированию горизонтального

выравнивания. Другими словами, в составе доходов (и налоговых полномочий)

вышестоящих бюджетов должны быть средства, необходимые для оказания

финансовой помощи нижестоящим бюджетам, направленной на ликвидацию

горизонтальной несбалансированности, а в составе доходов нижестоящих

бюджетов есть получаемые трансферты.

Расчеты показывают, что в случае замены налоговых отчислений в

федеральный бюджет на полный отказ от предоставления финансовой помощи из

федерального бюджета, резко возросло бы число регионов с дефицитом бюджета

текущих расходов при одновременном увеличении бюджетного профицита

нескольких наиболее «богатых» регионов. Обобщая вышеизложенные соображения,

можно сделать вывод, что и прямая финансовая помощь из федерального

бюджета, и отчисления от федеральных налогов в региональные и местные

бюджеты являются необходимыми инструментами бюджетного регулирования.

Оптимальный баланс между ними не может быть установлен раз и навсегда, так

как в значительной степени определяется текущей экономико-политической

ситуацией, соотношением регионов с развитой и отсталой налоговой базой,

дифференциацией уровня бюджетной обеспеченности тех и других, объемом

расходных полномочий региональных бюджетов и прочими факторами. Поэтому

представляется нежелательной фиксация в Бюджетном кодексе определенного

норматива распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы

(в соответствии со ст.48 БК «при распределении налоговых доходов по уровням

Страницы: 1, 2, 3