Взаимоотношение Банка России с органами Федерального казначейства

1. формирование доходов бюджетов всех уровней;

2. вертикальная несбалансированность бюджетной системы;

3. неопределенность положения бюджетов местных органов власти.

Формирование бюджетных доходов осуществляется во многом еще традиционно для унитарной бюджетной системы. Подавляющий объем доходов всех трех уровней образуют одни и те же виды налогов: на прибыль, подоходный, НДС и акцизы.

Эти четыре вида налогов составили 70.3% налоговых доходов федерального бюджета, 77% - региональных бюджетов и 71% - местных бюджетов.

Между тремя уровнями делятся также поступления по налогам за природопользование и даже налоги на землю, отнесенные к ведению местных властей.

Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законах, в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями - ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы; дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий - Эл, Чувашская республика и др.).

Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия - объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.

Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой «медали» - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении и иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирование пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом система концентрирует усилия на увеличение своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.

Будет ли способствовать решению этих проблем введение минимальных квот распределения федеральных налогов по уровням власти в соответствии с Указом Президента № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» и попытки закрепить на долговременной основе определенные доли от федеральных налогов на уровне местных бюджетов.

Не отрицая в целом позитивность этих шагов, следует, однако отметить явную заниженность муниципальных индивидуальных квот в Указе Президента, в частности по подоходному налогу (50%), а также средних квот по субъектам Федерации, предусматриваемых в принятом октябре 1997 года Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», по сравнению с фактическими показателями. Это вызывает обоснованные опасения, что бюджетные дисбалансы на уровне местных бюджетов будут обостряться. Создается впечатление, что авторы бюджетных законов недооценивают масштабов вертикальной несбалансированности бюджетной системы, поскольку особая роль в выравнивающих процессах отводится системе долевого распределения, тогда как межбюджетным трансфертам и другим видам поддержки уделяется крайне мало внимания.

При примерно равном распределении расходов между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов бюджетные доходы, относимые к ведению Федерации и ее субъектов, соотносятся в пропорции 82:18. Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи - на соотношение 47:53 в пользу субъектов. Огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированности бюджетной системы.

Используя для оценки этой несбалансированности общепринятый в мире коэффициент бюджетной самостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств (0,33 в 1997 г.), намного уступая Колумбии и Пакистану (соответственно 0,50 и 0,53 в 1988г.), не говоря уже о таких странах как Бразилия, Германия, Канада, США (соответственно - 0,89, 0,79, 0,79 и 0,88 в 1988г.). Реформирование бюджетной системы России в 90-е годы сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация - субъекты по сравнению с децентрализацией доходов, что стало одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. С другой стороны, в условия тяжелейшего экономического кризиса особенно проявился такой негативный фактор, как опора местных бюджетов на циклически уязвимые виды налогов и недостаток стабильных собственных доходов. Бюджетный дефицит (рассчитываемый как разница между условно чистыми доходами и расходами, не учитывающими движения средств целевых бюджетных фондов и межбюджетные поступления), впервые появившийся в целом на уровне субъектов Федерации в 1993 г., в минувшем году достиг уже более 90 трлн. рублей, или 4,6% ВВП. Основной его объем концентрируется на уровне местных бюджетов.

Укрепление в последние годы властных полномочий региональных органов сопровождалось усилением централизации доходов на уровне субъект - местные бюджеты, что вело к заметному ослаблению последних. Одновременно положение местных бюджетов быстро ухудшалось в связи с массовой передачей в их ведение объектов жилья и социальной инфраструктуры, которые прежде находились на содержание предприятий, а также в связи с расширением других обязанностей по социальным выплатам населению, не подкрепленных передачей достаточных для этого финансовых ресурсов. Результатом стало резкое усиление их зависимости от поддержки со стороны регионального бюджета, от объема выделяемых трансфертов, дотаций, от определяемых сверху долей отчислений от федеральных налогов и, в конечном счете, от личных взаимоотношений региональных и местных властей. В условиях, когда в стране активно формируются органы местного самоуправления, проблема зависимости их бюджетов приобретает все более острый политический характер. Становится все более нетерпимой ситуация неопределенности положения местных бюджетов в системе федеративных отношений, которая сегодня служит серьезным препятствием для решения вопросов вертикальной несбалансированности всей бюджетной системы.

Положение Конституции, определяющие место органов местного самоуправления в федеративной системе страны, носят самый общий характер, открывающий возможность их разного толкования на уровне Федерации и субъектов. Более того, до последнего времени федеральный центр фактически самоустранился от решения вопросов регулирования межбюджетных отношений на субнациональном уровне, оставляя эти вопросы на усмотрение органов власти субъектов. Не удивительно поэтому, что во многих договорах органов власти республик с федеральным центром прослеживаются тенденции изъять вопросы организации местного самоуправления из предметов совместного ведения.

Нет ясности в отношении положения местного самоуправления и в готовящемся федеральном законе - Бюджетном кодексе. В проекте закона взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов посвящено всего четыре строки, в которых предусматривается возможность предоставления муниципальным образованием субвенций из федерального бюджета.

Как показывает международный опыт федеративных государств, выделяются две модели федеративных межбюджетных отношений. Первая - дуалистическая модель, или модель двух равноправных партнеров - федеративного центра и субъектов Федерации, действующих независимо в рамках своих полномочий, и в которой полномочия местного самоуправления значительной мере определяются субъектом Федерации. Вторая - корпоративная модель, в которой местное самоуправление является третьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровней тесно переплетены. Если первая модель в срезе напоминает как бы слоеный торт, то вторая - торт “мраморный”. Первая модель характерна, например, для Канады и Индии, а вторая - США и Бразилии. Специфика модели межбюджетных отношений во многом определяет формы и инструменты бюджетного вертикального и горизонтального выравнивания. Идеология действующего и разрабатываемого в России законодательства дает основание полагать, что выбор делается в пользу дуалистической модели бюджетных взаимоотношений, что может вести к неоправданному, на наш взгляд, ограничению регулирующей роли центра в условиях острых контрастов в бюджетном положении субъектов Федерации и еще больших контрастов на уровне их местных бюджетов. Такая тенденция в целом идет вразрез с огромной потребностью в сильной государственной региональной политике, направленной на борьбу с кризисными явлениями, поразившими треть российских городов и почти половину поселков городского типа.

Сложность рассмотренных выше проблем показывает, что эффективным может быть только комплектный подход к их решению. Не углубляясь в детализацию предложений, отметим следующие важнейшие направления совершенствования межбюджетных отношений.

Во-первых, это отход от практики общего распределения основных налоговых поступлений между всеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграничения налогов по уровням власти, закрепление ряда так называемых регулирующих налогов за отдельными бюджетными уровнями (одним, двумя).

Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения - между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а введение местных властей передать налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий, укрепит их связь с собственными избирателями.

Во-вторых, это использование регулирующих налогов не только как инструмента вертикального, но и горизонтального выравнивания, что позволило бы уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Это предполагает введение в систему распределения налоговых доходов дополнительно к показателю сбора иных критериев (например, численности населения), способствующих сглаживанию горизонтальных бюджетных дисбалансов. Например, установленная для всех субъектов доля в поступлениях от НДС могла бы наполовину распределяться в соответствии со сбором налога и наполовину - с численностью населения.

В-третьих, это определение места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений. Если российские традиции и условия не позволяют местному самоуправлению стать равноправным партнером в межбюджетных отношениях с федеральным центром и субъектами, следует юридически оформить их подчиненную роль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и расходы между ними и региональными бюджетами, сформировать их права и гарантии их прав в отношениях с вышестоящими бюджетами. В любом случае, независимо от модели бюджетных взаимоотношений, концентрация огромного дефицита на нижнем бюджетном уровне требует пересмотра государственной региональной политики и системы бюджетной помощи регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетными потребностями территорий. Перспективным, на наш взгляд, представляется развитие системы прямой помощи местным властям из федерального бюджета путем выделения или формирования нового фонда инвестиционных и других целевых трансфертов муниципальным образованием.

У казначейской системы еще много проблем, много еще не сделано, но уже сегодня федеральное казначейство смогло взять под свой контроль вопросы, до которых раньше у Правительства руки не доходили.

Органами казначейства обеспечивается сопровождение и контроль за прохождением средств федерального бюджета из центра на места. Территориальными органами ведется предварительный и текущий контроль за использованием средств федерального бюджета. Все это лишь начало превращения казначейской системы в такую, которая будет в полной мере обеспечивать уход от суррогатных форм финансирования расходов бюджетов всех уровней, обеспечивать прозрачность бюджета полноту и ясность его исполнения.

Учреждения Центрального банка РФ:

* принимают и зачисляют средства, поступающие в доходы бюджетов;

* распределяют в установленных размерах доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов, производят отчисления от поступлений по налогам и другим доходам в местные бюджеты;

При выполнении операций по кассовому исполнению бюджета учреждения ЦБ РФ:

* производят расчетное и кассовое обслуживание учреждений и организаций, состоящих на федеральном, субфедеральных и местных бюджетах, и осуществляют контроль при выдаче бюджетных и внебюджетных средств;

В целом по федеральному бюджету или бюджетам субъектов РФ оплата расходов производится в пределах остатка средств соответственно на счете доходов федерального бюджета или на счете доходов бюджета субъекта РФ.

При недостаточности денежных средств на счетах предприятий, находящихся в федеральной собственности, в государственной, кроме федеральной, собственности и негосударственных предприятий, бюджетных или других счетах плательщика для оплаты всех платежных документов, предъявленных к соответствующему счету, платежные поручения по платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды помещаются в картотеку и оплачиваются в очередности, установленной Гражданским кодексом РФ. При недостаточности средств на счете плательщика для полного удовлетворения его требований производится частичная оплата платежных поручений.

Записи в лицевые счета поступивших платежей в бюджет производятся в следующем порядке:

1) суммы платежей в бюджет, перечисленные с расчетных, текущих и бюджетных счетов, записываются в лицевые счета по каждому документу;

3) суммы доходов, распределенные между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта РФ, записываются в лицевые счета на основании ведомости распределения доходов;

4) суммы доходов, отчисленные в соответствующие местные бюджеты, записываются в лицевые счета этих бюджетов общими суммами на основании ведомости отчислений в местные бюджеты.

Выписки из лицевых счетов по платежам в бюджет и приложения к ним выдаются финансовым органам и организациям, администрирующим соответствующие доходы, ежедневно или в сроки по согласованию с ними, с обязательной выдачей или высылкой выписок за последний рабочий день месяца, в котором было движение по лицевому счету.

1) доходы, обращаемые полностью в федеральный бюджет или в бюджет того субъекта РФ, на территории которого они поступили, если от этих доходов не установлены отчисления в местные бюджеты, зачисляются учреждениями ЦБ РФ в соответствующие бюджеты по месту их поступления;

2) доходы, поступившие для зачисления в бюджет другого субъекта РФ, или доходы, от которых установлены отчисления в местные бюджеты, а также доходы, зачисляемые полностью в местные бюджеты, переводятся в соответствующее учреждение ЦБ РФ для зачисления в доходы бюджета.

Размеры распределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и отчислений от доходов в местные бюджеты сообщаются отдельно для каждого бюджета в процентах от общей суммы поступлений каждого вида дохода.

Учреждения ЦБ РФ выдают средства предприятиям, учреждениям и организациям за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в соответствии с классификацией расходов и схемой ежемесячного отчета ЦБ РФ о кассовом исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и оформления полномочий на распоряжение бюджетными счетами.

* перечисления средств с одного бюджетного счета на другой бюджетный счет в связи с неправильно произведенными расходами;

* перечисления средств с бюджетных счетов на текущие счета по внебюджетным средствам в случае возмещения расходов по переданным материальным ценностям или оказанным услугам;

Нижестоящим распорядителям бюджетных средств на основании бюджетных поручений открываются отдельные счета на расходы учреждения, организации, для перевода средств подведомственным предприятиям, учреждениям и организациям, на централизованные мероприятия, содержание подведомственных учреждений и организаций.

Распорядители бюджетных средств и главные бухгалтеры учреждений и организаций несут ответственность за разассигнование и перевод открытых в их распоряжение средств соответствующим предприятиям по целевому назначению и в пределах остатка бюджетных средств по каждому назначению в отдельности, а также за правильное и экономное расходование бюджетных средств в соответствии с утвержденными сметами расходов.

Кредиты на финансирование экономики за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в учреждениях ЦБ РФ открываются по соответствующим статьям классификации расходов. Учреждения ЦБ РФ выдают средства предприятиям, учреждениям и организациям за счет кредитов, открытых на финансирование экономики, в зависимости от их назначения непосредственно с бюджетных счетов или путем перечисления средств на их расчетные или текущие счета.

Выдача средств за счет кредитов, открытых на финансирование капитальных вложений предприятиям, производится с бюджетных счетов этих предприятий. На эти же бюджетные счета перечисляются собственные средства предприятий в тех случаях, когда финансирование капитальных вложений производится за счет собственных средств и бюджетных ассигнований.

Кредиты на операционные расходы предприятий открываются главным распорядителям бюджетных средств для перевода подведомственным предприятиям. Расходование средств за счет кредитов, открытых на операционные расходы, производится, как правило, непосредственно с бюджетных счетов.

Средства на выплату заработной платы, хозяйственных, операционных и других расходов бюджетным учреждениям, не являющимся самостоятельными распорядителями бюджетных средств, переводятся соответствующими распорядителями в учреждения ЦБ РФ для зачисления на текущие счета.

С основных текущих счетов местных бюджетов производится перечисление средств на текущие счета главных распорядителей бюджетных средств; средств на счета в учреждениях ЦБ РФ и кредитных организациях на финансирование капитальных вложений и других мероприятий за счет средств бюджета; сумм вышестоящим и нижестоящим бюджетам; сумм на расчетные счета предприятий; сумм невыясненных поступлений для зачисления по принадлежности в другие бюджеты или другим организациям; возврат излишне зачисленных в бюджет доходов; производство других установленных расходов.

Перечисление средств с основных текущих счетов местных бюджетов на текущие счета главных распорядителей бюджетных средств производится по поручениям финансовых органов.

По поручениям главных распорядителей с их текущих счетов перечисляются средства на текущие счета подведомственных учреждений и организаций.

Финансовые органы и главные распорядители бюджетных средств представляют поручения на перечисление средств в сроки, обеспечивающие своевременную выплату заработной платы и нормальную работу бюджетных учреждений.

При переходе на финансирование расходов федерального бюджета через лицевые счета предприятий, получающих финансирование из федерального бюджета, открытые в органах Федерального казначейства, распорядители бюджетных средств закрывают на основании распоряжения Главного управления федерального казначейства текущие бюджетные счета по учету средств федерального бюджета в учреждениях Банка России и кредитных организациях.

Орган Федерального казначейства не ведет лицевые счета распорядителей бюджетных средств в случаях, когда бюджетные счета этих распорядителей остались не закрытыми в учреждениях Банка России или кредитных организациях.

В условиях финансирования расходов федерального бюджета через лицевые счета распорядителей бюджетных средств, открытых в органах Федерального казначейства, органы Федерального казначейства представляют в учреждение ЦБ РФ или уполномоченную кредитную организацию платежные поручения.

- составление проектов бюджетов;

- рассмотрение и утверждение бюджетов;

- исполнение бюджетов;

- государственный и муниципальный финансовый контроль.

На каждой из этих стадий проявляется компетенция участников бюджетного процесса, которыми являются:

- президент Российской Федерации;

- органы законодательной (представительной власти);

- органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

- органы денежно-кредитного регулирования;

- органы государственного и муниципального финансового контроля;

- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

- получатели бюджетных средств;

- иные органы, на которые возложены бюджетные налоговые и иные полномочия.

С 1 января 2005 года Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службой, находящейся в ведении Министерства финансов Российской Федерации и наделено правоприменительными полномочиями по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Проведенный выше анализ позволяет определить место и роль Федерального казначейства среди других участников бюджетного процесса, а именно:

- место Федерального казначейства - завершающий элемент в системе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы;

- роль - кассовое обслуживание формирования доходов, осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, их учет и составление отчетности.

Не смотря на самостоятельность Федерального казначейства осуществлять все задачи, направленные на использование Федерального бюджета, оно не может. Часть из этих задач берет на себя Банк Росси, в частности эти задачи сводятся к кассовому обслуживанию.

Таким образом, осуществляя полномочия по исполнению расходов бюджетов, органы Федерального казначейства взаимодействуют с главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также с финансовыми органами всех уровней.

1. Указ Президента Российской Федерации № 1556 от 8.12.92 г.

2. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 7 августа 1993 г. № 864. «О Федеральном казначействе Российской Федерации».

3. «Деньги и кредит» № 11, 2007 г.

4. «Деньги и кредит» № 12, 2005г.

5. «Финансы « № 2, 2003г.

6. «Финансы» № 3, 2006г.

7. «Финансы» № 9, 2004г.

8. «Финансовый бизнес». № 9, 2008г.

9. «Финорганы и бюджет» № 11, 2004г

10. «Финансово - кредитный словарь» том 2.// Москва. 1997 г.

11. Дробозиной Л.А. Общая теория финансов / / М: «Банки и биржи» 2003г.

12. Сабанти Б.М. Теория финансов// М: «Менеджер», 2001г.

13. Родионовой В.М., Финансы//М.: Финансы и статистика 2001 г.

Страницы: 1, 2