Государственная служба и эффективность государственной жизнедеятельности в Российской Федерации

экономики страны.

Во-первых, отсутствует единая и целостная система государственной

службы. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве

службы в отдельном государственном органе как на федеральном уровне, так и

на уровне субъекта РФ, то есть работодателем для государственного служащего

является не государство в целом в лице специального государственного

органа. Это приводит к расколу государственной службы и потенциальному

исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне

субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.

Во-вторых, отсутствует система законодательного регулирования

(рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а

также для субъектов РФ. Нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной

службе.

В-третьих, предусмотренные федеральными органами исполнительной

власти в проектах федерального бюджета на соответствующий год бюджетные

средства на переподготовку и повышение квалификации кадров в

результате уходят на неэффективную государственную кадровую политику.

Например, в сумме государственный заказ на профессиональную переподготовку

и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов

исполнительной власти на 2002 год составил 68.393.970 руб.[12] Но все равно

наблюдается высокая текучесть кадров, в частности вследствие частных

изменений структуры органов исполнительной власти, сокращений и изменений

перечня министерств, Госкомитетов и других органов; оплата (денежное

содержание) государственных служащих не связана с эффективностью их работы

и не стимулирует ее увеличение. Также нет эффективных действующих

антикоррупционных мер; нет "кадровой вертикали", федеральных органов,

обладающих функциями управления государственной службой РФ, что приводит к

отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом; ряд

положений имеют декларативный характер, они остаются на уровне не

реализованных.

К вышесказанному можно добавить слова А. Смита: «Великие нации

никогда не беднеют из-за расточительства и не благоразумия частных лиц, но

они нередко беднеют из-за расточительства и неблагоразумия государственной

власти».[13]

Д. Ньюгартер и Дж. Шафриц приводят целый комплекс факторов, которые,

по их мнению, рано или поздно заставят государственных служащих заняться

проблемами повышения производительности своей деятельности и соответственно

эффективности органов государственного управления, в которых они работают.

Среди факторов и причин, которые принудят государственных служащих к такому

шагу, эти авторы назвали, например, состояние экономики, появления новых

управленческих установок, а также новых методов оценки деятельности

управленцев[14].

Государственная служба – часть механизма государственного управления.

Выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и

профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом

образования Российского централизованного государства, формирование

государственного аппарата как системы органов, практически осуществляющих

государственную власть и функции государства.

Государство теснейшим образом связано с важнейшими сферами

общественной жизни. В этом отношении оно представляет собой главный

инструмент реализации всеобщей воли и интересов всего общества. Здесь

определяющую роль играет функция государства как управляющей системы. Еще

мыслители и государственные деятели древнейших времен интересовались

проблемой государственного управления. Например, Г. Нэш утверждает, что

одной из причин упадка Египта после 1100г. до н.э. было снижение

эффективности административной системы», поскольку жрецы-управляющие

исповедовали «жесткий, сухой религиозный формализм», не прибегая к гибким

методам управления.[15] Или согласно Е. Гладдену, у шумеров, ассирийцев и

других народов древности каждая общественная группа занимала отведенное ей

место в социальной иерархии, владея современными для той эпохи методами

ведения хозяйства и мудростью, передаваемыми будущим поколениям.[16]

Следовательно, для наилучшего отображения эффективности

государственной жизнедеятельности прежде всего нужно понимать, что есть

государственное управление и как его понимать, потому в России изучение

теории государственного управления делает лишь первые шаги. А важность этой

проблемы определяется прежде всего тем, что перед властной системой

Российской Федерации в качестве наиболее важной стоит задача усиления

действенности властных институтов, преобразования государственной практики,

кадровой политики в корне, неукоснительного соблюдения представителями

государства законов и этических норм в политике. То есть необходимо

принятие комплекса мер по повышению действенности и эффективности

государственной власти.

[pic]

«Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной

прибыли и затрат на управление».[17] В этой связи принято выделять две

измеримые составляющие деятельности государственного управления:

техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая

эффективность государственного управления определяется степенью достижения

целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая

эффективность государственного управления определяется как отношение

стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных

для этого ресурсов.

Однако нельзя рассматривать государство или государственное управление

как комплекс общественных отношений и процессов с экономической точки

зрения. Иначе тогда возможна приватизация государства, а также смена роли

государственных служащих на роль наемных работников у соответствующих

руководителей государственных органов, «что и было в своеобразной форме в

сове время сделано КПСС». [18]

Похожая ошибка была допущена в начале 80-х ХХ века в США. Все началось с

того, что американцы забили тревогу по поводу снижения эффективности

государственного управления. Считалось, что правительственные чиновники

работали не так эффективно, как ожидала от них общественность. Приводилось

множество причин, приведших к такому положению. В частности, говорилось о

том, что недостаточно проработана система стимулов, созданная в

соответствии с Законом о реформе гражданской службы 1976г., слишком высоки

затраты на управление, слишком раздут государственный аппарат и т.д. В свою

очередь С. Манн утверждал: «Вопросы эффективности находятся в центре

общественного внимания. На карту поставлены существование демократической

политической системы и вера в необходимость «государственной службы» - без

нее самой системе действительно грозит серьезная опасность! Ценность и

полезность государственных органов управления, кажется, не вызывают

сомнения, но остается неуверенность в правильности того, что и как эти

органы делают, остается необходимость в оперативном реагировании на

потребности общества»[19].

Г. Тукман классифицировал выдвигавшиеся требования следующим

образом:[20]

1) сокращение числа служащих в государственных учреждениях;

2) развитие между этими учреждениями конкуренции в области предоставления

услуг населению;

3) предоставление больших стимулов частному сектору;

4) приватизация;

5) пересмотр показателей, по которым оцениваются результаты деятельности

государственных организаций.

Особенно амбициозные программы повышения производительности и

эффективности были приняты во время президентства Р. Рейгана. Реформа

1988г. была нацелена на совершенствование управления федеральными

программами. Постановление А-76 предусматривало повышение эффективности

путем открытой конкуренции государственных учреждений и органов с частным

сектором. В постановлении было зафиксировано положение, согласно которому в

случае, если государственная организация в состоянии на должном уровне

эффективности выполнить работу, данная работа остается за этой

организацией, если же нет, то контракт заключался с внешней частной

компанией.

В 1986г. президент Рейган издал указ, которым предусматривалось

осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992г.

программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%. Но

эти инициативы ушли в тень на фоне президентской риторики под лозунгом

«остановить расширение государственного аппарата».

Нельзя проводить горизонталь между органами государственного

управления и частного сектора. И как справедливо отмечал С. Кодль,

«руководители должны иметь бюджетные стимулы или надбавки за превышение

установленного уровня эффективности своей деятельности; тем самым поощрялся

бы рост производительности в плане эффективности, качества и сроков

выполнения работы» [21]. По мнению многих специалистов, любые попытки

повышения эффективности государственных учреждений потерпят неудачу, если

государственные служащие почувствуют, что будущее их учреждения оказалось

под угрозой.

Итак, основываясь на Отечественной и Западной исторической практике,

нужно понимать, что не стоит сводить государство только к экономике, ибо

это единая и единственная структурирующая форма, которая сохраняет

общество, обеспечивает его целостность, поддерживает, опираясь на

общественные силы, суверенитет и безопасность страны, способствует (по

возможности) поддержанию устойчивого и справедливого миропорядка.

Следовательно, подход к государству не может быть тождественным подходу к

тем элементам (например, экономике), которые образуют и организовывают

общество.

Поэтому, ни в коем случае нельзя умалять такой специфический статус

государства. Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, принципиально важное место

для всей государственной жизнедеятельности нужно отвести социальному

эффекту, который получает общество в течение и в итоге всего жизненного

цикла продукта, услуги, идеи и т.д. Здесь главное, технико-технологическая

организация, обеспечивающая высокое качество производимой продукции и

услуги.

Сущность социального эффекта также в том, что он должен быть

устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только

результат, но и источник и средство для последующего развития, выступать

постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства

общественной жизни.

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного

управления на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты

функционирования системы государственного управления (т.е.

совокупности государственных органов и управляемых ими объектов);

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние

организации и функционирования самого государства как субъекта

управления общественными процессами. К критериям этого вида

относятся:

а) Целесообразность и целенаправленность организации и функционирования

государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других

организационных структур, которая определяется через степень соответствия

их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и

роли в обществе. Необходимо законодательно установить какие должен

реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении

оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

б) Нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на

выработку и прохождение любой управленческой информации;

в) Стиль функционирования государственного аппарата - нормативы,

технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и

государственный служащий;

г) Сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его

«дробности», многоступенчатости и обилия управленческих

взаимозависимостей;

д) Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного

аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность

каждого управленческого органа и должностного лица, каждого

единичного управленческого решения, действия, отношения. Критерии:

а) Степень соответствия направлений, содержания и результатов

управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам,

которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и

государственной должности;

в) Законность решений и действий органов государственной власти и

местного самоуправления, а также их должностных лиц;

г) Реальность управляющих воздействий, свидетельствующих о том, что

управляемые объекты действительно управляются;

д) Содержание управленческих актов (решений, поступков, действий) с

точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их

благополучие и развитие;

е) Демократизм взаимосвязей государственных органов и их должностных лиц

с гражданами;

ё) Правдивость выдаваемой органами и должностными лицами управленческой

информации;

ж) Нравственное влияние органов и должностных лиц на среду взаимодействия

и управляемые объекты.

Для того, чтобы определить степени социального эффекта,

необходимы общественные процедуры, которые были бы устойчивыми, обязательно

существующими и влияющими на государственные органы. Например, такие, как

отчеты руководителей и иных должностных лиц органов государственной власти

и местного самоуправления перед гражданами, жителями территориальных

образований, отраслевыми коллективами, обществом в целом; национальные и

локальные обсуждения и голосования по различным вопросам жизнедеятельности

страны, ее регионов, территориальных и трудовых коллективов; общественное

мнение как совокупность свободно выраженных суждений, взглядов, позиций,

точек зрения множества людей, граждан, в силу своего сознания и воли,

соотнесение сделанного с их реальными потребностями и интересами; средства

массовой информации как «четвертая» власть, которая имеет своей

обязанностью нести ответственность за состояние общества, влиять на

государственное развитие в должной мере; обращения граждан как институт

взаимосвязи власти и людей, который точно и оперативно отражает жизнь,

состояние управляемых объектов и уровень функционирования субъектов

управления.

Перечисленные общественные процедуры анализа и оценки государственной

жизнедеятельности можно рассматривать как проявления обратных связей между

обществом и государством в лице его государственного управления, в

частности государственных служащих.

Детальное обращение к вопросам социальной эффективности

государства (прежде всего государственного управления) и общественным

процедурам ее анализа и оценки обусловлено тем, что таким образом

формируется как бы круговорот государственной жизнедеятельности,

внутри которого находится и реализует себя государственная служба.

Заключение

Подводя итоги, можно сказать, что изучение природы и сущностных

характеристик государства, его места и роли в жизни общества занимает

существенное место в большинстве социальных и гуманитарных наук. Главным

инструментом функционирования и деятельности государства является система

государственного управления, которая прошла длительный путь исторического

развития. Ее сущность раскрывается и реализуется в взаимодействии с

обществом.

Представляя собой ключевую форму самоорганизации людей на определенной

территории, государство осуществляет деятельность по упорядочению и

регулированию частной, коллективной и общественной жизнедеятельности людей,

по управлению социальными и экономическими процессами. В идейном и

концептуальном обосновании этой деятельности определяющее значение имеет

теория государственного управления. Как показывает исторический опыт,

основные характеристики и функции общества, государства и системы

государственного управления обусловлены господствующими в каждое конкретное

время представлениями о природе человека, общества и государства и их

взаимоотношениях. Поэтому естественно, что место и роль государства на

протяжении всей истории подвергались существенным изменениям по мере

изменения социально-экономических, политических и иных реальностей. В наши

дни эти характеристики и функции по сравнению со всеми прошлыми эпохами

подверглись радикальной трансформации.

Но государство, как и в прошлые эпохи, продолжает выступать в качестве

важнейшего инструмента социально-экономического и духовного развития

общества, интеграции различных групп вокруг цели интересов всего общества и

эффективного механизма их реализации. Во взаимоотношениях государства и

общества отражается общность их конечных целей и задач, единства принципов

построения и функционирования. Государство выполняет функции социальной

интеграции общества, регулирования и управления социальными, экономическими

и иными процессами. Это позволяет сделать вывод о единстве государственно-

политических, социальных и экономических институтов, работающих в тесной

взаимосвязи друг с другом. Поэтому нельзя сказать, что государство стоит

над обществом и экономикой, которые в совокупности составляют его

инфраструктуру. Процессы разделения труда и усложнения социальной и

политической структуры общества привели к соответствующему оформлению

социально-правового механизма государственного управления. Государственная

служба как часть механизма государственного управления в своем социально-

политическом качестве возникла с появлением самого государства. Анализ

правовой модели государственной службы позволяет сделать ряд выводов,

практическая реализация которых улучшит функциональные характеристики

государственной службы, придать ей направленность и добиться должной

эффективности.

Принципы деятельности государственного управления и самой системы

управления определяются потребностями и характером выполнения

основополагающих функций управления материальными, культурными, научными,

человеческими и иными ресурсами общества. В данном контексте одной из

главных задач теории государственного управления служит научное обоснование

средств оптимальной организации государственного управления для достижения

общих для всего общества целей.

Ключевое значение для осуществления функций управления обществом имеет

механизм государства, которое выступает в качестве основного субъекта

реализации государственной власти. Роль управляющей системы современного

государства играет в совокупности высшие органы государственной власти в

лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных

органов и их аппараты, составные компоненты которых связаны между собой

сложными функциональными отношениями. Государственное управление включает

административно-государстванный, социокультурный и производственный, а

также природные, экономические, технические и иные аспекты. Очевидно, что

система государственного управления представляет собой комплекс

взаимосвязанных элементов, каждый из которых обладает реальной структурно-

функциональной определенностью, установленной Конституцией, известной

самостоятельностью по отношению друг к другу и каждому из которых

принадлежат четко определенное место и функции, комплекс конкретных

полномочий, прав и обязанностей.

Система государственного управления охватывает почти все сферы

общественной жизни. Но определяющее значение имеют социальная и

экономическая сферы. Одним из ключевых инструментов реализации управления

социальной сферой является социальная политика государства, которая

является важным звеном народно-хозяйственной структуры. Механизмы и методы

этого звена способны решать задачи, которые не под силу решать каким-либо

иным структурам, в том числе рынку. Социальная политика призвана

воспрепятствовать негативным последствиям рынка и тем самым обеспечить

стабильность общества и улучшение материального положения различных слоев

населения. Экономическая инфраструктура составляет материально-

производственную базу всякого общества и государства и одну из важнейших

сфера жизнедеятельности людей, где управленческие функции государства и

государственных органов проявляется в наиболее отчетливой форме.

Государство играет немаловажную роль в обеспечении нормативно-правовой

основы субъектов экономической деятельности, соблюдении ими общепринятых

правил игры в условиях рыночных отношений.

Сегодня намечено, прорабатывается и практически реализуется несколько

реформ: правовая, административная, военная, судебная и др. Появилась

концепция реформирования системы государственной службы РФ. Все реформы

объективно взаимосвязаны, поскольку в конечном счете направлены на

становление и укрепление государственно-правовых институтов, а на их базе и

при их поддержке и институтов гражданского общества.

В Российской Федерации сложилась ситуация, при которой реформирование

государственной службы является приоритетным направлением реформ. Основное

направление реформирования - кардинальное повышение эффективности и

качества государственной службы в интересах развития гражданского общества

и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу (становлению

рыночной экономики), повышение качества оказываемых государством услуг,

рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения

государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного

служащего на федеральном и региональных рынках труда. Реформирование

государственной службы в РФ должно обеспечить создание целостной системы

государственной службы, с учетом исторических, культурных, национальных и

иных особенностей РФ, а также тенденций мирового развития.

-----------------------

[1] Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность.

М., 1997. С 10.

[2] Романов В.Л. Время качественного скачка // Вестник РАН. 1999. Т.69. №4.

С. 356-357.

[3] Е.В. Охотский

[4] Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное

право. — М.: Юристъ, 1996. — С. 107.

[5] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 тт. Т.3: П

– Оформл. «Диамант». – СПб., 1996г. С.431

[6] ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998г., «О

статусе военнослужащих» от 27 мая 1998г., «О службе в таможенных органах

Российской Федерации» от 21 июля 1997г., Положение о прохождении службы в

органах налоговой полиции от 20 мая 1993г., положение о службе в органах

внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992г., Указ Президента

« О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995г.,

«Об утверждении перечней государственных должностей федеральной

государственной службы» от 3 сентября 1997г., «об утверждении Положения о

проведении аттестации федерального государственного служащего» от 9 марта

1996г., «О квалификационных требованиях по государственным должностям

федеральной государственной службы» от 30 января 1996г.

[7] Турчинов А.И. Какой быть государственной службе. Государственная

служба. М., 2001 № 1(11), с. 87

[8] Российская газета №23.11.02

[9] Конституция РФ 1993 года, ч.1 ст.11

[10] Конституция РФ 1993 года в ч. 2 ст. 115

[11] Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление – это наука и

искусство М., 1992. с.12

[12] Постановление Правительства РФ от 20 мая 2002г. «о государственном

заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации

государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2002

год»

[13] Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.

С. 34

[14] Neugarter D., Shafritz J. The Politics of Government Productivity//

Political Studies Journal, 1982. Vol.11 P.302

[15] Nash G.D. Perspectives on Administration: the Vistas of History.

Berkeley, 1969. P.8.

[16] Gladden E.N. History of Public Administration. London, 1972. P.2.

[17] Государственное управление: основы теории и организации / Под ред.

Козбаненко В.А. – М., 2000. С. 334-335.

[18] Атаманчук Г. В., Сущность государственной службы: история, теория,

закон, практика – М., РАГС, 2002. С.240

[19] Mann S. The Politics of Productivity: State and Local Focus // Public

Productivity Review. 1989. Vol.12.

[20] Tuckman H.P.

Alter????????????????????????????????????????????????????????????

???????????????????????????????????????????????????

native Approaches in Correcting Public Sector Inefficiency // American

Journal of Economics and Society. 1985. Vol. 44.

[21] Coudle S.L. Productivity Politics: Gilding the Farthing //

Productivity Review. 1987. Vol. 44. P.39.

Страницы: 1, 2, 3