Реферат: Административное право: сущность, нормы, субъекты

Реферат: Административное право: сущность, нормы, субъекты

ОГЛАВЛЕНИЕ

III. Субъекты административного права 17

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

1. Сущность, предмет и метод административного права

Сущность административного права. Административное право явля­ется

опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с кон­ституционным,

гражданским и уголовным правом. Административное право представляет собой

совокупность правовых норм, регулирую­щих определенные сферы общественных

отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет

административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные отношения

регу­лируются нормами данной отрасли права, а метод административного права

отвечает на вопрос — как, каким образом эти нормы выполняют свое регулирующее

воздействие.

Однако прежде чем говорить о предмет и методе административ­ного права,

необходимо показать его сущность, предназначение, целе­вую направленность,

т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные от­ношения,

возникающие в процессе реализации исполнительной влас­ти, осуществления

государственного управления. Поэтому админи­стративное право называют правом

управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов

исполнительной влас­ти и исполнительных органов местного самоуправления

является •именно государственное, или «публичное» управление.

Такое понимание сущности административного права было обще­принятым на

протяжении десятилетий. Однако в современных усло­виях сущность

административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым

важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано

регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и

государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая

реали­зацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного

уп­равления, их защиту от возможного произвола, ущемления или огра­ничения

этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного

аппарата.

Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со

становлением Российской Федерации как демократического федеративного

правового государства. Эти изменения можно сгруппи­ровать по ряду

направлений.

1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию

законодательства, в том числе и административного права. В нормативных

правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О

безопасности дорожного движения», «О пожар­ной безопасности», «О внутренних

войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», отсутствуют

идеологические характерис­тики сущности государства, государственно-правовых

и общественных институтов, служащие в прошлых подобных правовых документах

фик­тивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституцион­но

закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания

на обеспечение прав и свобод человека, которые рас­сматриваются как высшая

ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции

взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета

общественных, государственных интересов над личными, в основу положена

концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и

гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная позиция,

находящая отражение в деятельности всех государст­венных органов, во всех

правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный административист

Карадже-Искров: «Индивидуальная сво­бода не является для нас основным

принципом..., наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно

выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных

личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не

является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и

обеспечение ее прав стоит на втором месте». К счастью, эти времена ушли и

положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, находит реальное отражение

во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории разделе­ния властей

привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к

самостоятельности исполнительной власти и адми­нистративного права, которое

ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана с за­креплением

новых принципов федерации, которые призваны обеспе­чить целостность и

суверенитет России в целом, и одновременно не­обходимый уровень

самостоятельности ее субъектов, возможность ре­шения на местах широкого

комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных,

экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в

этом процессе также ко­ренным образом меняется, поскольку в соответствии с п.

«к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации отнесено административное и адми­нистративно-

процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской

Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую

законодательную базу, разу­меется, не противоречащую федеральному

законодательству, для ус­пешного функционирования органов исполнительной

власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления,

обеспече­ния прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может

служить весьма специфическое и по опенкам специалистов достаточно эффективное

законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым сущест­венным образом

повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия

форм собственности потребовало и рав­ной защиты со стороны государства всех

ее форм, жесткого государст­венного регулирования новых экономических

процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе

со сложив­шимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что

«убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в эко­номике

совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в част­ности конкуренции.

Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая

приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что

без государственного регули­рования, и, прежде всего административно-

правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью

администра­тивного права стало усиливать свое воздействие на экономику,

облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота,

кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по

которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на ос­нове

верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества

не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь

происходят, состоит в том, что ранее адми­нистративное право представляло

собой совокупность в основном под­законных актов, т.е. постановлений

правительства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций,

наставлений, уставов, положе­ний, которые нередко не только подменяли закон,

но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Теперь основные

вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе

законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты налого­вый, бюджетный,

воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно

административно-правовой характер. Готовится новый Кодекс РФ об

административных правонарушениях.

Предмет административного права представляет собой систему общественных

отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет

административного права включает в себя пять составляющих его частей.

Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации

исполнительной власти, осущест­вления государственного управления на всех его

иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации государственных

предпри­ятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, прежде всего,

внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов

государственного управления, для осуществления которой они собственно и

созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и

административно-политической деятельности.

Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государ­ственных органов,

которые в основном одинаковы, похожи, однотип­ны независимо от того, где они

осуществляются: в органах исполни­тельной власти, законодательных или

судебных. Эти отношения охва­тывают информационно-аналитическую работу,

делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение,

дисциплинар­ную ответственность, поощрение, материальнотехническое

обеспече­ние и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и

регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функ­ционирование

общегосударственного контроля, который осуществля­ется на территории всей

Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-

властными полномочиями федерального характера. При этом контроль

осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки

зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их

целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов

прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят

дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы

(должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различ­ные

названия — Рабоче-крестьянская инспекция, Министерство кон­троля, партийно-

государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был

упразднен. Однако государственная необходи­мость в такого рода контроле

очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления

Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и дея­тельность судов

и судей по рассмотрению дел об административных. правонарушениях. Дело в том,

что, являясь органом правосудия, они тем не менее руководствуются нормами

КоАП, что не может быть изъя­то из предмета административного права.

Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в

административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи

миро­выми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об

административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесе­ны общественные

отношения, возникающие в деятельности общест­венных объединений, которым

государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия.

Например, народным дружи­нам переданы некоторые полномочия государственных

правоохрани­тельных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные

дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы

(акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятель­ность общественных

объединений регулируется нормами администра­тивного права.

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего

воздействия на общественные отношения, отличается рядом

особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение

предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов

и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопостав­лен с методами

гражданско-правового регулирования. Учет этих раз­личий особенно необходим

тогда, когда нормы административного и

гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных

отношений (например, отношения в области разграничения государ­ственной

собственности, инвестиций, торговли регулируются и адми­нистративным, и

гражданским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно равенство сторон; отсюда

широкое применение договорных форм. Администра­тивно-правовой метод

предполагает неравенство сторон: воля одной из них главенствует над

волей другой стороны. Это имеет место во взаи­моотношениях органов

исполнительной власти и предприятий, учреж­дений, организаций, органов

исполнительной власти и граждан. В ад­министративно-правовых отношениях одна

сторона очень часто наде­лена государственно-властными полномочиями по

отношению ко вто­рой стороне, именно она — первая сторона — принимает

юридически обязательные решения, осуществляет государственный контроль за

действиями другой, может в предусмотренных законом случаях при­менить к ней

принуждение. Хотя нередко вопрос решается по иници­ативе второй стороны

отношения (пример тому — заявление гражда­нина о предоставлении жилой площади),

но решение принимает имен­но орган исполнительной власти. Вторая сторона не

может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую

власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по

отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только

на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает

возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых

решительных мер, вплоть до применения оружия, например отражение посягательства

на охраняемый объект. Метод административного права — это метод

одностороннего властвования, например инспектор ГИБДД самостоя­тельно

привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод

характеризуется юридическим неравенством сто­рон, например,

руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель общественного

порядка. Объем их юридических полномо­чий различен; с одной стороны, наличие

всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения

управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность выполнить

предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или

администра­тивное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их

ра­венство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, работник ми­лиции

и нарушитель обладают определенными правами и несут соот­ветствующие

обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода админи­стративного права,

как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность

и иных предписаний. Причем

эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность

соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо

только специальных субъектов админи­стративного права — водителей

автомототранспорта, военнослужа­щих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и

подчинения», приказа и исполнения. Данный метод адми­нистративного права

является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в

сфере исполнительной власти по­строены по схеме «власть — подчинение», т.е.

по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда не­обходимо

регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные

отношения, стороны которых находятся на одном ие­рархическом уровне, например

отношения между двумя министерст­вами. Здесь отсутствует подчиненность,

юридический статус характе­ризуется полным равенством, и ни о каком

одностороннем властвова­нии не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах административ­но-правового

регулирования, в качестве которых выступают взаимо­действие, согласование,

координация, соглашение, административ­ный договор и др.

2. Нормы административного права

Нормы административного права в Российской Федерации опре­деляют порядок

создания, реорганизации и упразднения органов ис­полнительной власти, их

перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны

правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности.

Распространяются они и на организацию местного самоуправления, и порядок

взаимодействия его органов с органами государственной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, по­рядок создания,

реорганизации и упразднения управляемых объек­тов — предприятий, учреждений и

организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм

собственности, их вза­имоотношения с органами государственной администрации.

Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирова­ния,

планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов,

регулирования заработной платы.

Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы

административного права определяют многие права и обязанности

граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы

административного права участвуют в установлении правового статуса

общественных объединений, органов общественности, регулируют государственную

службу.

Административное право регулирует не только публичную управ­ленческую

деятельность, по и управляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного

движения, правила поведения в общест­венных местах, торговли, охоты и рыбной

ловли, правила, регулирую­щие преподавание в учебных заведениях, санитарные

правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и

приме­няют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (дей­ствия или

бездействие) являются административными правонаруше­ниями, устанавливают виды

и меры административной ответственности за их совершение, порядок

производства по делам о таких правона­рушениях.

В научной литературе высказывалось мнение, что административ­ное право

регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины:

государство иногда наделяет общественные объеди­нения, органы общественности

публичными полномочиями «внешне­го» характера. Но в основном общественное

управление регулируется не законодательством, а уставами общественных

объединений.

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах,

ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои

системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить

законодательству.

Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них

при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют

деятельность предприятий, учреждений и органи­заций, а также граждан, т.е.

участвуют и определении их прав и обя­занностей. Гражданин может, конечно, не

реализовать право, предо­ставленное ему, но он не может отказаться от самого

этого права, по­скольку оно установлено властным путем — законом или на

основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган, должностное

лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную деятель­ность, действует

по поручению государства, выражает государственную волю, участвует в

выполнении функций государства.

Административное право очень близко стоит к конституционному

(государственному) праву, и часто даже невозможно установить четкую грань

между их нормами. Но различия между этими отраслями име­ются. Конституционное

право занимает ведущее положение в системе права, в том числе и по отношению

к административному праву. Последнее берет у конституционного права исходные

начала, прямо или косвенно относящиеся к органам исполнительной власти,

детализиру­ет и дополняет их, определяет механизмы реализации тех или иных

норм.

Например, Конституция РФ и другие источники конституционно­го права

закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Административное право конкретизирует многие нормы о них, дополняет правовой

статус гражданина другими (неос­новными) правами и обязанностями, определяет

механизм реализации многих конституционных прав, свобод и обязанностей. Так,

Консти­туция РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие)

органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных

объединений и должностных лиц могут быть обжало­ваны в суд (ч. 2 ст. 46).

Нормы же административного права призваны определить подведомственность

различных жалоб, сроки и другие сто­роны процедуры их рассмотрения в

административном порядке (по­рядок рассмотрения жалоб в судах определяется

гражданским процес­суальным законодательством).

Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда

регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными методами.

Например, по распоряжению уполномоченного на то органа исполнительной власти

государственная организация передает другой здания, сооружения и

оборудование. В данном случае властным методом регулируются имущественные

отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются

стан­дартами на продукцию, которые устанавливаются органами исполни­тельной

власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участием

гражданина тоже возникают на базе актов государственного управления. Так,

часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается

при наличии у него ордера на данную жилую площадь. Имущественные отношения

иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без

договоров); пример тому — конфискация и реквизиция предметов, наложение и

взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и административного права

определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2).

Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов

государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм

гражданского права. Например, орган исполнительной власти может арендовать

помещение у какой-либо организации, поль­зоваться телефоном по договору с

предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д. Но

Страницы: 1, 2