Понятие и особенности административно-правовых норм

деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и

нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на

началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах

общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой

стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах,

предусматривающих составы конкретных административно-правовых

правонарушений.

§ 2. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной

направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер

имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и

процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они

юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность

участников регулируемых административным правом управленческих отношений,

т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах

находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна

функционировать система исполнительной власти (государственного

управления), должны действовать участники регулируемых управленческих

отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют

статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих

должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу

гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта

исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-

правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной

власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические

возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику

государственного управления и связанных с ним управленческих отношений.

Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения

жалоб и заявлений граждан;

порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их

назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации

юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального

административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике

представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует

акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это

имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На

подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы,

регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во

внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется

в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих

соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по

самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по

применению в необходимых случаях установленных мер административно-

принудительного характера (например, производство по делам об

административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-

юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной.

Существенна значимость, Например, подготовки и принятия управленческих

решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко

используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это

также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные

нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности

по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно

выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это,

например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской

Федерации 28 января 1993 года Регламенте заседаний Правительства,

определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и

проведения, оформления принятых решений1 .

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные

административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или

регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и

направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в

зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или

иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих

общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды

административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой

условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах

веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при

приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать

приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо)

обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или

коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при

проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция

обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости

резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный

механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать

и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении

сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть

различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или

предписывающие)

1Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993 №5.

Ст. 398

административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных

предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей

участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18

апреля !991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными

на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст.

10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий.1 По существу,

такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-

управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой

административного права их общие обязанности являются элементом их

административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных

действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий

либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий

(бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения.

Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в

отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными

признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних)2 и т.п. Это —

специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные

(диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы

то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой

возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему

усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания,

равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках

которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не

произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и

запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия,

а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой

в данных условиях совершать либо не совершать данные действия;

дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как

разрешительные.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все

более широкое распространение в практике реализации задач и функций

исполнительной власти. В связи с этим нужно учитывать довольно частые

ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не

запрещено. Однако нельзя подобный принцип истолковывать буквально, ибо

иначе будут действовать одни лишь запреты.

1Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и

Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

2Там же.

С другой стороны, опасно и то, что, поскольку установление безграничных

запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия

для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во

вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым

исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в

сфере государственного управления предписывается (запрет — вариант

предписания) либо разрешается.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных)

административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать

вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере

государственного управления (например, право на обжалование неправомерных

действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные

органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает

особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают

определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой.

Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции,

могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из

предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке

осуществления государственного экологического контроля соответствующие

должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков;

привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об

ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить

иск в суд или в арбитражный суд; направить .материалы о привлечении

виновных к уголовной ответственности и т.п.1 Очевидно, что применяется не

вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по

мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая

характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм.

Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на

него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны

определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно

является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он

не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у

гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как

административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы

уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств

реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных

административно-правовой нормой.

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Совета

Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Например, для

милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной

«Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что

иное, как разрешенная возможность использования административно-

принудительных средств. В этом — дозволительный смысл данного вида

административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью

соответствующих средств материального или морального воздействия должное

поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений.

Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к

возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации

исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов)

управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении

налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении

льготного кредитования и т.п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо

рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера.

Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов

исполнительной власти и негосударственных формирований.

Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года

Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и

имущественные паи1 , адресованные сельскохозяйственным коммерческим

организациям) предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по

поддержке и развитию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации

по вопросам, отнесенным к его компетенции2 . Адресуются они в значительной

степени именно предпринимателям и их объединениям.

Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако,

случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных актах, адресованных

нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным

предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства

Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по

стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и

услуг» органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендуется

оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации,

метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и

надзора (п. 5)3 .

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 534.

2 там же, №45. Ст. 4320.

3Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8

Cт.598.

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных

предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов

решения определенных задач. По своей сути близки к содержанию

административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных

элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-

обязательную силу. Например, Государственная налоговая служба Российской

Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению

государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушения налогового

законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к

рекомендациям, носящим характер советов, а к изложению прямых предписаний,

вытекающих из общих требований налогового законодательства я сопровождаемых

комментариями. Налицо типичная инструкция по применению санкций, являющаяся

одним из конкретных видов административно-правовых актов.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям.

Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е.

различных звеньев аппарата государственною управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих — работников

управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных

предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих

структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан,

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы

по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также

устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или

региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые

нормы могут быть общи ми, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец,

административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их

юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма

исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае

их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих

отношений.

§ 3. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое

использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования

управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них

различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном

процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному,

т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм:

исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и

использование.

Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников

регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям,

запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант

реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые

участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения

зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими

правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение

является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и

государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм

является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно

практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом)

индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных

либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным

административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение

по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.).

Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той

или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета

(переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального

юридически-властного решения конкретного административного дела, что

относится исключительно к компетенции органов государственного управления

(должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характерис тика

функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не

имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально

предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также

на народные суды (народных судей). R частности, такого рода действия

судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий

за совершение административных правонарушений (например, за мелкое

хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных но

своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия

органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа

реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм

как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией

участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду,

что по существу оно является конкретным выражением их исполнения.

Соблюдение — основа реализации административно-правовых норм в любом из

названных ранее способов; это — наиболее общая категория, характеризующая

правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их

частное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих

юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент

дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-

правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от

идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего

кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих

административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений,

дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к

практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п.

Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового

государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы

для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и

административно-правовые.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-

правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и

временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга

лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их. в

пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве

предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила.

Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут

действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы

транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за

государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда

нормы регламентируют деятельность российских организаций (например,

различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных

странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории

нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними

соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для

взаимоотношений между суверенными государствами — членами Союза Независимых

Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы

распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены

определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их

официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно

установление определенных сроков их действия (например, может быть введен

мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный

срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента

подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов

Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в

срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как

правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком

вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-

правовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в

Российской Федерации практически действуют некоторые административно-

правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не

противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до

момента установления обновленных норм законодательными или иными органами

Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы

и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой

Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой

Конституции.

Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как

в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции

Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие

права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться

(т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего

сведения.

§ 4. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения

административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду

юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода

правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие

источников административного права Российской Феде рации. В их числе

нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов

исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами

правила, положения, уставы и т.п.

К числу источников административного права относятся;

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из со держащихся в

ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это,

например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и

деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение

предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами

субъектов федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы

граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и

т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания

Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законодательных

актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В

качестве примера можно назвать Федеральные Законы: от 14 апреля 1995 года

«Об общественных объединениях»1; от 31 июля 1995 года «Об основах

государственной службы Российской Федерации»2; от 12 августа 1995 года «Об

общих принципах организации местного самоуправления»; от 22 августа 1996

года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и т.п.

В настоящее время законодательная форма источников административного

права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с

Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты

принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это

было и раньше, но и представительными органами государственной власти всех

субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа,

городов федерального значения).

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст.

1 930.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990;

№ 35. Ст. 3506; 1996. № 35. Ст. 4135; 1994. № 24. Ст. 2598;

1997, № 12. Ст. 1419;1996. № 31. Ст. 3696;

1995. № 1. Ст. 69; 1996. № 3. Ст. 180; № 13. Ст. 1 152; № 28. Ст. 2681;

№ 36. Ст. 3541; 1997

3. Источником административного права являются нормативные указы

Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации),

а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о главе

администрации края, области, города федерального значения, автономной

области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта

1997 года «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной

власти»; от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного

финансового контроля в Российской Федерации».

4. К числу источников административного права относятся также

нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115

Конституции Российской Федерации). Примером нормативных актов Правительства

могут служить постановления: от 24 декабря 1994 года «О лицензировании

отдельных видов деятельности»; от 12 января 1996 года «Об улучшении

информационного обеспечения населения Российской Федерации» и т.п.

Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил

или положений, являющихся источниками административного права. Им

утверждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных

происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве

Российской Федерации; Правила регистрации безработных граждан и т.д.

Однако, необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разделения

властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу

законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источником

административного права служат нормативные акты государственных комитетов,

министерств, комитетов и служб Российской Федерации.

6. На республиканском уровне роль источников административного права

выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские (там,

где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода

акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях

и округах источниками административного права помимо законодательных актов

служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами

государственной власти и государственного управления этих образований

нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления

и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нормативные акты

представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае

наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями

(ст. 132 Конституции Российской Федерации),

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в

межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует

рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутри организационного

характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных

корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их

коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками

данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников

административного права остро ставит проблему его систематизации и

кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных

отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется

его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не

смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации,

В современных же условиях административное право отличается

исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования,

модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую

систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако,

концептуально не продуманными. Естественно, что это существенно тормозит ее

реальное совершенствование. Новая Конституция Российской Федерации создает

прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая

формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам

организации и функционирования механизма исполнительной власти,

упорядочение обильного массива действующих административно-правовых норм

различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего

российского административного права. Имеется в виду Кодекс об

административных правонарушениях, объединивший нормы материального и

процессуального административного права. Но это — лишь частичная

кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-

правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план

выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения

их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой

экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской

Конституции. Разумеется, что при этом требуется существенное обновление

соответствующего, административно-правового нормативного материала, а также

устранение довольно частых пробелов в административно-правовом

регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация

административного права (объединение и расположение в систематизированном

порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных

актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном

Кодексах Российской Федерации). Их можно было бы свести в единый

кодификационный акт типа Основ административного законодательства

Российской Федерации, на базе которых была бы возможной проблемная

(отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по

борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в

связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой

деятельности. При этом Конституция Российской Федерации относит

административное и административно-процессуальное право к совместному

ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Налицо —

многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках

сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-

управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы

обоснованным отказаться от (фрагментар ного включения в законы, посвященные

организации и деятельности представительных органов государственной власти,

норм, относящихся к органам исполнительной власти.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации

административного права, связанные с решением глобальной задачи становления

прочных основ российского правового государства.

Страницы: 1, 2