Контрольная: Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Контрольная: Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

План.

1. Территориальные федеральные органы исполнительной власти – как элемент

конституциях и уставах субъек­тов Федерации.

Литература:

1. А.Б.Агапов «Федеральное административное право России»,

1997, Москва, Юристъ

2. Д.Н.Бахрах «Административное право», 1996, Москва

1. Территориальные органы федеральных министерств и ведомств

в субъектах Федерации — важнейший элемент единой системы феде­ральной

исполнительной власти. Основы конституционного стату­са территориальных органов

закреплены в части 1 статьи 78 Кон­ституции, в соответствии с которой они

создаются в субъектах Фе­дерации по инициативе соответствующего федерального

органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов

испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов

Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного

округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района.

К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские)

военко­маты, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных

органов урегулированы постановлением Сове­та Министров — Правительства РФ от

27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов

министерств и ведомств Российской Федерации».

Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации

нет общих подходов в по­нимании юридической природы их деятельности. До сих

пор не уре­гулирована проблема компетенции территориальных органов, их

взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их со­здания,

реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их

руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах

Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает

эффективность функциониро­вания единой системы федеральной исполнительной

власти.

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской

Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской

Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих

центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам,

входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами

исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных

актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и

распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми

актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти

субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится

соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по

согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на

территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по

взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей

территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом

федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами,

администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов,

городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных

зако­нодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных

органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию

соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной

власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как

правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а

также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников

финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы

исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь

территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых

условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной

ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или

передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области,

автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий

на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического

обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются

на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из

задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом

конкретных особенностей реги­онов, которых они осуществляют свою

деятельность. Территориальные органы, в частности:

— принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке

мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического

развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в

анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной

кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию

соответствующих ведомств;

— систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы

исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах

в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их

отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

— от соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной

власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности

информацию;

— от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности

сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;

— от органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-

статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной

исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других

документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной

исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.

2. Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат

предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации.

Однако статус федеральных органов испол­нительной власти и их подразделений в

субъектах Федерации регу­лируется не только в подзаконных актах, но и в

положениях, ут­верждаемых, в зависимости от подведомственности

соответствую­щего органа, указами Президента или постановлениями Правительства.

Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в

законах, например, в зако­нах, регламентирующих деятельность ФАПСИ,

ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в

них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые га­рантии их

деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых

министерств и ведомств, т.е. федеральных ор­ганов исполнительной власти, в

систему которых входят подчинен­ные им воинские формирования.

Законы определяют правовое положение всей системы соответ­ствующих органов —

вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур

в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия

«органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопас­ности»,

«органы внешней разведки», не совпадающие с наименова­ниями соответствующего

федерального органа — ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.

3. В 1994—1998 гг. все более возрастает значимость правового ре­гулирования

деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в

конституциях и уставах субъектов Феде­рации. Отсутствие необходимых

законодательных актов приводит к усилению

нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в

правовой регламентации деятельности территориальных

органов в федеральном законодательстве приводят к

нежелательным последствиям. Конституции и уставы бол

ьшинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78

Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельнос­ти территориальных

органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.

Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои

полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти

субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению

контроля за деятельностью территориальных органов федеральной

исполнительной власти. При этом не определяется содержание контроль

ных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило, в текс

­те устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначе­ние

должностных лиц территориальных органов федеральных ми

­нистерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах

Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Орен­бургской и Свердловской

областей.

Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласова­нием в решении

кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно

которым губернаторы (главы ад­министраций) согласовывают с соответствующими

министерства­ми и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации

органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов

Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области).

Противоправность подобных предписаний очевидна, по­скольку в вышеуказанных

случаях процесс создания, реорганиза­ции и ликвидации территориальных органов

инициируют не выше­стоящие федеральные министерства и ведомства, как это и

предус­мотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а

губернаторы (главы администраций) областей.

Одной из особенностей уставов является доминирующая роль

единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих

правовое положение подразделения федерального министерства и в

едомства. Как правило, уставами предусмотрено

принятие соответствующих решений непосредственно

губернаторами или главами ад­министраций (Ставропольский край, Иркутская,

Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области)

.

Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же

неконституционные положения. В качестве положительного примера следует

отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие

противоправных положений по существу рассматриваемого вопроса — проблема

определе­ния статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению

областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.

Конституции многих республик в составе России также пред­усматривают

противоречащие Конституции формы регламента­ции деятельности территориальных

органов, предоставляя гла­вам исполнительной власти еще больше полномочий,

чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования

респуб­ликанской исполнительной власти входит решение вопросов «со­здания и

деятельности» территориальных органов, и если Рес­публика Бурятия закрепила

право «участвовать» в создании и де­ятельности федеральных органов

государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана

доминирует императивная норма: «создание и деятельность в Республике Дагестан

территориальных структур федеральных органов до­пускается на основе

соглашений» (ст. 65).

Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в

конституциях республик: их статьи, закреп­ляющие статус территориальных

органов, сформулированы слиш­ком неопределенно и могут быть различно

истолкованы. Так, Прези

дент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной

власти и управления на территории республики и

согласовывает назначение их руководителей в установленном по­рядке» (ст. 28

Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия»

республиканских властей должны быть определены федеральным законом.

Многие республиканские конституции предусматривают осо­бый порядок вступления

в силу федеральных законов и подзакон­ных актов. Например, Конституция

Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования»

федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным пра­вам и

интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты

реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными

органами (ст. 65). Ясно, од­нако, что реализация федеральных полномочий не

может быть обу­словлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для

со­здания территориального органа и назначения его руководителя до­статочно

управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).

Конституция Дагестана, по-существу, исключает

возможность правореализационной деятельности

территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими

республи­канскими государственными органами.

Разрушение единства федеральной правовой системы, противо­речие отдельных

норм конституций и уставов субъектов Федера­ции многим положениям федеральной

Конституции ставит под со­мнение конституционный принцип верховенства и

высшей юриди­ческой силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей

территории России.

В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры

прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных

законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом

закрепляет иерархическую соподчиненность

нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской

Федерации — законы Республики Карелия — нормативные правовые акты Прези­дента и

Правительства России — нормативные правовые акты Председателя Правительства

Республики Карелия — нормативные правовые акты федеральных министерств и

ведомств — нормативные правовые акты министерств и

ведомств органов исполнитель­ной власти Республики

Карелия.

В целом указанная схема правореализации отражает

важнейшие особенности иерархической соподчиненности

законов и подзакон­ных актов в единой системе федерального права. Однако та же

ста­тья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.

Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не

должны противоречить ни Конституции, ни феде­ральным законам; о

законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом,

можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов

Президента Рос­сии в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть

2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчинен­ность актов

Президента федеральным законам. В то же время кон­ституционные предписания

определяют верховенство указов и рас­поряжений главы государства и

федеральной исполнительной влас­ти в системе законов и подзаконных актов

субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет

правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их

территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов

Федерации. Консти­туция России предусматривает возможность создания в

субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов испол­нительной

власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к веде­нию субъектов Федерации

(ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия,

отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов

. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы

ведения субъектов Федера­ции, являются конституции и уставы самих субъектов.

Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению

субъ­ектов Федерации правовое регулирование в сферах местного

зако­нотворчества, социально-экономического и культурного стро­ительства.

Соответствующие предписания закреплены, например, к

онституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения и полномочия респуб­

лик закреплены в статьях конституций, определяющих компетен­

цию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция

Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая,

однако, не содержит перечень рес­публиканских предметов ведения и полномочий.

Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, что

Республи­ка Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за

исключением полномочий, отнесенных к федеральной ко

мпетен­ции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная форм

у­ла содержится также в статье 66 Конституции Удмуртско

м Респуб­лики. Думается, эти статьи республиканских конституци

й основа­ны на столь же неопределенном п

оложении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный»

критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не

определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан,

Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан и

др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются

(Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и

Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах

Перм­ской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух

последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере

предпринимательской деятельности.

Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепля­ющих предметы ведения

и полномочия, отнесенные к исключитель­ному ведению

субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об

отсутствии правовой основы для создания и деятельности орга

­нов исполнительной власти субъектов Федерации.

Весьма неопреде­ленной является и перспектива создания министерств и ведомств

местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодейст­вия с

территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных ор­ганов федеральных

министерств и ведомств возникает в случае при­

своения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее рас­пространена

практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий

совместного ведения, прежде всего полномочий в

сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения со

держатся в уставах Курган­ской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской

областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации

имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако

пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предус­м

атривает определенные ограничения в их реализации. Координа­ция международных и

внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного

ведения. Коорди­национная функция может заключаться в этом случае в разработ­ке

специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации

указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конститу­ции), в создании территориальных

органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и

Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъек­тах

Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах

внешнеполитической деятельности и внешнеэ­кономических связей. Функции

координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны

быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России

.

Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных

предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к

совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в

сфере внешнеэкономической деятельности и международных свя­зей включают

несколько функций: 1 ) установление и

регулирова­ние внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) ре­

шение вопросов об участии республик в международных организа­циях.

Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от

Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической

деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные

государства.

Многие конституции необоснованно относят правовое регу­лировани

е в сфере гражданства к своему ведению. Статьи

6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип

единого гражданства, относя соответствующие полномочия к

исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписа­ния,

закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие

различия в правовом режиме республикан­ского и федерального гражданства,

закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), С

еверной Осетии — Алании (ст. 60), Татарстана

(ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских

конституций совершенно очевидны. Глава

III Конституции Татарстана, оза­главленная

«Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а

правовое регулирование в этой сфере, включая и приняти

е республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии,

Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Консти

­туции положения, предусматривающие различный статус граж­данства республик

и гражданства России. Типичными в этом отно­шении являются положения

Конституции Дагестана, в соответст­вии с которой

приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства

Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции республик пол­номочия совместного

ведения. В нарушение пункта «н» части 1 ста­тьи 72

Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Бал­карии относят к ведению

республик полномочия по установлению системы органов государственной власти.

Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных

действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как

это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст.

76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих прин­ципах организации

органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и

не был принят, в республикан­ских конституциях, согласно части 1 статьи 77

Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий

в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены

коллизии конституционного законодательства.

Противоправное расширение компетенции субъектов

Федера­ции, полное или частичное присвоение ими

федеральных полномо­чий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют

не­конституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов

Федерации и препятствуют созданию федеральными ми­нистерствами и вед

омствами территориальных органов, а зачастую

полностью исключают эту возможность.