Административная жалоба как средство защиты прав граждн от незаконных действий (бездействия) должностных лиц и специфика ее правового регулирования в таможенных органах

иных актах. Вопрос об обоснованности данной специализации достаточно

спорен. Преимуществом является то, что жалоба поступает непосредственно в

тот орган который будет рассматривать его по существу. Главным же

недостатком – широкая специализация может привести к излишней

бюрократизации и как следствие усложнению порядка обжалования. В связи с

этим, я считаю, использовать специализированный порядок нужно только в том

случае, если он дает возможность более быстрого и компетентного

рассмотрения жалобы, и есть реально действующий механизм осуществления

этого порядка. В противном же случае, может возникнуть ситуация когда

гражданин не знает точно, в какой орган он должен обратиться за защитой

своего права, а чиновники не желая что-либо разъяснять гражданину, отсылают

его друг к другу.

Право на общую жалобу сейчас фактически является абсолютным,

неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный

гражданин может подать по любому значимому для него поводу, в любое время.

Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть

любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий,

учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы –

не только не законные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В

письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы

усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости,

бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании

устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового

строительства[7]

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные

интересы, как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина

может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных

интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные

административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных

актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный

орган вполне правомерны.

К кому можно обратиться с жалобой? Ст. 4 закона « Об обжаловании в суд

действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов жалоб. В

ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой …либо к вышестоящему в

порядке подчиненности государственному органу, органу местного

самоуправления, учреждению, предприятию, должностному лицу,

государственному служащему, общественному объединению». Федеральными

законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты

представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а

значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим

адресатам.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика

почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию.

Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния,

индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере

управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не

только органы, но и должностные лица. Обращение может быть подано с целью

защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав

и интересов.

Очень широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их

реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично,

через своих представителей, используя средства связи. Такие обращения

могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными. Подача

общей жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и

количественные ограничения прав на жалобу. По одному и тому же факту

гражданин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы,

одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную

организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное

письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно

и не проводить.

Но в настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для

лиц, использующих право на общую административную жалобу. Указом

Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года было установлено

«Письменное обращение гражданина - должно быть им подписано с указанием

фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа

предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства,

работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается

анонимным и рассмотрению не подлежит».

По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд

соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в

них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, либо место его

работы, учебы и отсутствует подпись[8]. Признается, что фамилия и имя

должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) -

альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не

обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а поэтому она

не изменила специальной. Например, в ст. 110 УПК РСФСР, сказано:

«Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит» и

не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или

учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не

технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не

подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен,

порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых,

если в ходе проверки установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и

т.д., то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация,

должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после

того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать

прекращения производства по ней. Отказ дать пояснение совершать какие-либо

действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих

объяснений, предоставления документов и т. д., не обоснованы. Полезно было

бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие

данные о заявителе, если он просит об этом.

Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко

уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Сопоставление

общей административной жалобы и специальной, предусмотренной КоАП РФ

позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может

быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или

от их имени адвокатами (ст. 250, 266 КоАП РФ), а общая жалоба - каждым

гражданином. Во- вторых, специальная жалоба данного вида должна быть

письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП РФ), а для общей жалобы форма не установлена.

В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают

вышестоящий орган ,круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-

четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в

определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановления(в случае

пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению

лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть восстановлен

органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу), а для общей

сроки не определены. В- пятых, подача в установленный срок специальной

жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении

административного взыскания (ст. 270 КоАП РФ), обращение же с общей жалобой

таких последствий не влечет.

Еще одним примером специальной жалобы может служить жалоба, которая

подается в соответствии со ст. 139, 141 Налогового кодекса РФ. На действие,

бездействие налогового органа жалоба подается в вышестоящий налоговый орган

или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме в

течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо

узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Лицо, подавшее

жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного

заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на выдачу повторной

жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же

должностному лицу.

Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или

действия. Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий

жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемый акт или

действие не соответствует законодательству РФ, он вправе полностью или

частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое

решение принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт,

либо вышестоящим налоговым органом[9].

Из приведенных примеров, очевидно, что право на специальную

административную жалобу намного уже права на общую. Установление

специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые

сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие

обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по

существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан

действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более

короткие сроки рассмотрения специальных жалоб, и действие обжалуемого акта

может быть приостановлено. А в целом право на общую административную жалобу

и дополняющее его право на специальное обжалование – важнейшее средство

защиты прав граждан.

Праву граждан на жалобы корреспондирует обязанность государственных и

муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти

создавать условия для его реализации[10]. Они должны:

- внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать

нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать

другие меры для объективного разрешения вопроса;

- принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам,

обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;

- сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по

предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать

мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования;

- систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы,

содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления

и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом

интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования

работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и

организаций.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан

руководитель организации несет личную ответственность.

Производство по административным жалобам граждан

Робота с жалобами граждан – особый вид административной деятельности,

в процессе которой осуществляется последовательный ряд действий,

выполняются обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и

права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих

процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно

развитое, полное и четкое производство по жалобам. На федеральном уровне

оно урегулировано пока еще действующим Указом Президиума Верховного Совета

СССР от 12 апреля 1968 года (в редакции Указа от 4 марта 1980 года). Этот

источник административно- процессуальных норм так и называется : «О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В какой-то мере его

нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб,

дополняются нормами законов субъектов Федерации (так например ст. 9

вышеназванного указа указывает на то, что «Законодательством союзных

республик могут устанавливаться сокращенные сроки разрешения заявлений и

жалоб в республиканских и местных органах, а также на предприятиях, в

учреждениях и организациях»)[11]. Что же касается особенностей процедур

рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными

законами.

В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре

стадии.

Первая из них – стадия первичной обработки.

Здесь получают письменные и выслушивают устные обращения и

регистрируют их. В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить

первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет работать с

жалобой, либо переслать ее в компетентную организацию. Жалобу, которая

направляется в другие организации, субъект власти может взять « на

контроль». Это означает требование выслать ему копию ответа гражданину,

либо вернуть дело после разрешения жалобы. Если жалоба является повторной,

то к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения.

Вторая стадия – проверка жалобы (анализ ситуации).

Прежде всего, должна быть собрана и проанализирована информация,

необходимая для принятия правильного решения. Иногда для проверки

образуются специальные комиссии. К проверкам привлекаются специалисты.

Довольно часто проверяющим приходится выезжать туда, где могут быть

получены сведения, нужные для дела. Проверяющие могут использовать

разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с

людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др.

Помимо сбора фактических сведений, работа с жалобами предполагает

тщательное изучение правовых норм, имеющих отношение к делу. Иногда по

результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие

выводы и предложения.

Третья стадия – принятие решения по жалобе.

Следует отметить, что в любой властной деятельности принятие акта

(решения, закона, приговора) является центральным моментом

функционирования. А стадия принятия решения - главная в любом

административном производстве. Поскольку решение подводит итог уже

проделанной работы, установлены сроки его принятия, а значит, сроки

рассмотрения обращения (дела). Общий срок рассмотрения жалоб граждан – один

месяц. Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы -–со

дня ее поступления в государственную или общественную организацию,

обязанную решить вопрос по существу. Срок оканчивается в день принятия

(подписания) решения, а если не принимается, концом срока следует считать

дату подписания ответа на письмо гражданина. При этом если окончание срока

рассмотрения жалобы приходится на нерабочий день, днем окончания срока

следует считать первый, следующий за ним рабочий день. В результате

рассмотрения жалобы может быть принято решение:

О полном удовлетворении;

О частичном удовлетворении;

Об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, с

истечением срока, невозможностью ее проверки и т. д.)

О разъяснении по поставленным вопросам (об их подведомственности, правовом

регулировании и т. д.).

Четвертая стадия производства по жалобам – исполнение принятого

решения.

Прежде всего, необходимо выслать ответ на письменную жалобу, а на

устную можно и ответить устно. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной,

если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но

фактически ничего не сделано. Субъект власти в таких случаях обязан принять

необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести

ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо

проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц[12].

Право граждан на возмещение ущерба причиненного незаконными действиями

должностных лиц

Одной из главных проблем реализации права граждан на возмещение ущерба

является отсутствие четко регламентированного порядка добровольного

возмещения ущерба который причинили незаконные действия должностных лиц. То

есть, с одной стороны ст. 53 Конституции РФ закрепляет принцип о праве

граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями

государственных организаций, с другой, из-за отсутствия порядка реализации

этот принцип остается по большей части декларативным в рамках

административного права. В частности не указывается из каких средств будет

возмещаться ущерб. В законодательстве упоминание об этом встречается только

в гражданском праве, так в ст. 1069 ГК РФ сказано: « Вред, причиненный

гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий

(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо

должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не

соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного

органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред

возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны

субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования». Данная

норма указывает на источник возмещения – казну соответствующего уровня, но

опять же отсутствует механизм гарантирующий реальное возмещение ущерба.

Органы государственной власти финансируются из бюджета, а значит все

расходы строго регламентированы. В то же время абсурдно закреплять

определенные средства на данные цели – тем самым мы презюмируем возможную

недобросовестность органов государственной власти, что недопустимо. Также

это откроет широкие возможности для злоупотребления данными средствами.

Откуда, тогда государственному органу взять средства на возмещение ущерба.

Я думаю, что необходимо создание определенного «резервного» фонда на уровне

бюджета РФ для «непредвиденных расходов» средства которого, в том числе,

могли бы идти и на возмещение ущерба. Но необходимо также создать механизм

тщательной проверки каждого случая возмещения ущерба во избежание

злоупотребления этими средствами.

Заключение

Развитие и совершенствование норм материального права потребуют

кодификации процессуальных норм в сфере управления. Очевидно, что

необходима разработка и принятие Административно-процессуального кодекса -

нормативного документа, регламентирующего все управленческие процедуры,

включая коллизионные, согласительные и, что особенно важно, порядок

реализации конституционного права граждан участвовать в управлении, в том

числе посредством предъявления законных требований к служащим органов

государственной власти.

Объективно существует также необходимость постоянной смены

должностных лиц, замещающих отдельные государственные посты, для того,

чтобы они могли “почувствовать нужды народа и принять в них участие”[13],

что отмечалось еще в декларациях прав некоторых Североамериканских штатов

во времена образования США, проблемы 200-летней давности которого стоят

теперь перед Российской Федерацией. В число должностных лиц с ограниченным

сроком полномочий, избираемых непосредственно населением или, в крайнем

случае, представительными органами власти, по моему глубокому убеждению,

должны попасть все руководители, занимающие особо ответственное положение в

органах государственной власти субъектов федерации, то есть должностные

лица от решений которых зависит сама возможность реализации прав и свобод

граждан. Такими должностными лицами могли бы стать прокуроры, начальники

управлений внутренних дел, начальники управлений юстиции, распорядители

бюджетов - казначеи субъектов Российской Федерации. Тогда они будут

рассматриваться как поверенные и слуги народа, а ответственность их

гарантировалась бы путем проведения частых и свободных выборов.

Слабым звеном во всей проблеме обеспечения прав человека является

вопрос о реальном наказании конкретных виновных лиц за их нарушение. На

практике права грубо нарушаются, а виновные в преступлениях против прав

человека, остаются безнаказанными. В качестве действенной меры наказания за

правонарушение можно было бы расширить перечень оснований ограничения права

занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью

на известный срок для лиц, совершивших должностное правонарушение, как это

предусмотрено в проекте Уголовного кодекса. Причем запрет на занятие

государственной должности должен налагаться в бесспорном порядке.

Недопустимо оказывать снисхождение человеку, чьи решения и действия, в силу

занимаемого общественного положения, нанесли ущерб интересам граждан,

организаций, государства или гражданского общества. При этом значение

ответственности будет обусловливаться не ее жестокостью, а неотвратимостью.

“Одно из самых действительных средств, сдерживающих преступления,

заключается не в жестокости наказаний, а в их неизбежности и,

следовательно, в бдительности властей и в той суровости неумолимого судьи,

которая только тогда становится полезной добродетелью, когда он применяет

кроткие законы. Уверенность в неизбежности хотя бы и умеренного наказания

произведет куда большее впечатление, чем страх перед другим, более

жестоким, но сопровождаемый надеждой на безнаказанность”[14].

Неотвратимость означает, что ни одно правонарушение не должно миновать

ответственности. Неотвратимость ответственности за нарушение норм права -

необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе

подлинного уважения к закону. Принцип неотвратимости ответственности

следовало бы закрепить не только в уголовном и хозяйственном

законодательстве, где он все-таки нашел применение, но и в других отраслях

права, при безусловном его соблюдении с тем, чтобы никто не мог

рассчитывать на уклонение от ответственности и чтобы ни у кого не

создавалось впечатления о ненаказуемости виновных.

Но для реальной защиты прав необходимы специальные органы и

процедуры, способные обеспечить практическое исполнение предписаний

законодательства. Ведь, как известно, “право - ничто без аппарата,

способного принуждать к соблюдению его норм”[15]. Исторический опыт

свидетельствует о том, что наилучшим способом защиты прав является хорошо

организованная и снабженная эффективными процессуальными гарантиями система

правосудия, приводимая в действие по инициативе носителей прав,

заинтересованных в их осуществлении и защите[16]. Поэтому необходима общая

реформа правосудия - расширение сферы его действия и укрепление юридических

гарантий законности при его осуществлении.

Ответственность должностных лиц, виновных в нарушении прав человека,

следует признать важнейшим средством защиты прав человека. Наказание за

такие нарушения должно являться одним из основных средств реализации прав

человека.

Настанет время, когда люди станут поступать из сознания необходимости

следовать закону, а не вопреки ему, когда каждый свой шаг будут соизмерять

со своей гражданской совестью. До тех пор должен существовать и постоянно

совершенствоваться правовой институт защиты прав граждан от незаконных

действий должностных лиц, позволяющий гражданам участвовать в управлении

государством, а власти более ответственно относится к принятию решений,

которые могут повлиять на жизнь граждан.

Библиография.

1) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и

свободы граждан» закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года

2) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года в

редакции Указов Президиума ВС СССР от 04. 03. 80 года и от 02. 02.

88 года.

3) Конституция Российской Федерации

4) Кодекс об Административных правонарушениях РСФСР

5) Гражданский кодекс РФ

6) Налоговый кодекс РФ

7) Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР

8) Указ Президента РФ от 03.04.1997 г. «Об управлении Президента

Российской Федерации по работе с обращениями граждан»

9) Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре

американского федерализма. М.: Известия, 1993. 164 с.

10) Ленин В.И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве

и задачи пролетариата в революции. М.: Политиздат, 1989. 144 с.

11) Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955.

799 с

12) Братусь С., Маковский А., Рахмилович В. Правовое регулирование

хозяйственной деятельности//Коммунист. 1990. №8. С. 95-103.

13) О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями

государственных и общественных организаций, а также должностных лиц

при исполнении ими служебных обязанностей: Указ Президиума

Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г.//Ведомости Верховного

Совета СССР. 1981. №21. Ст.750.

14) Овсянко Д. М. Административное право. М. Юристъ 2000г.

15) Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях//Законность. 1993. №4. С.

50.

-----------------------

[1] Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.

[2] Поручение Президента Российской Федерации от 05.02.2001г. №Пр-244

[3] Закон РФ от 27.04.93 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан" ст. 4

[4] Примерно в каждом четвертом случае (Россия в цифрах / Краткий

статистический сборник М. 1999 г.)

[5] Закон РФ от 27.04.93 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан" ст. 1

[6] Закон РФ от 27.04.93 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан" ст. 2

[7] Овсянко Д. М. Административное право. М. Юристъ 2000г.

[8] Овсянко Д. М. Административное право. М. Юристъ 2000г.

[9] Налоговый Кодекс РФ ст. 141

[10] Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 г. N 2534-VII ст. 7

[11] Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 г. N 2534-VII ст. 9

[12] Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 г. N 2534-VII ст. 7

[13] Thorpe F.N. The Federal and State Constitutions, Colonial

Charters and Other Organic Laws of the States, Territories and Colonies,

Now and Heretofore Forming the United States of America. Washington, 1909.

V.6. P. 3813. Цит. по: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль

штатов в структуре американского федерализма. М., 1993. С. 11.

[14] Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях//Законность. 1993. №4.

С. 50.

[15] Ленин В.И. Государство и революция. М., 1989. С. 100.

[16] Братусь С., Маковский А., Рахмилович В. Правовое регулирование

хозяйственной деятельности//Коммунист. 1990. №8. С. 103.

Страницы: 1, 2