Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв.

Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв.

Место и роль земских учреждений в конце

XIX – начале XX вв.

Гродно 2002

Содержание

Введение _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

3

§1 Обзор источников и литературы _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _4

§2 Формирование уездных и губернских земских органов в 60-70-ых годах

XIX ст. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6

§3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст. _ _ _12

§4. Планы реорганизации земств и попытки их осуществления в начале XX

cт.(1905 - 1917 гг.) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _15

Заключение_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 21

Примечания_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23

Источники и литература_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 26

Введение

Россия перевидела несметное число реформ и реформаторов . Резкие

толчки и откаты назад , калейдоскопическая смена ориентаций – вот

политическая история страны последних трех столетий . Всеохватная

революционность нашего исторического сознания влекла за собой

пренебрежительное отношение ко всякого рода новациям. Между тем ,

пристальный взгляд на реализованные и несостоявшиеся проекты преобразований

способен многое сообщить не только о делах давно минувших дней , но и о

наших сегодняшних проблемах .Особый интерес в этом отношении представляют

собой земства .

Земства органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний

Европейской России по земской реформе 1864 г. Образование земств было

попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям

капиталистического развития .1

Все выше изложенное вызывает неподдельный интерес к данной теме.

Исходя из ее актуальности, недостаточности изученности некоторых моментов

основной целью исследования является определение места и роли земских

учреждений в системе государственной власти России во 2-ой половине XIX –

начале XX вв.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие

задачи:

. сделать анализ источников и литературы;

. рассмотреть формирование уездных и губернских земских органов в 60–70-х

годах XIX в.;

. изучить контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX в.;

. проследить планы реорганизации земств и попытки их осуществления в начале

XX в. (1905-1917гг.).

Предметом исследования данной работы является история возникновения

земских учреждений в системе государственной власти России во 2-ой половине

XIX - начале XX вв. Объектом исследования стала земская реформа 1864г.

При написании работы автор использовала сравнительный метод

научно-исторического исследования. Он дал возможность сравнивать,

сопоставлять и давать последовательное описание событий избранной темы.

В основу структурного построения положен проблемно-

хронологический принцип. Работа состоит из введения, четырех разделов и

заключения.

Обзор источников и литературы

В данной работе была использована как обобщающая литература так и

периодические издания.

В качестве источников служили тексты “ Положения о губернских и

земских учреждениях “ Александра II (1 января 1864 г.)1

И “Положения о губернских и уездных земских учреждениях “ Александра

III (12 июля 1890 г.)2

Среди обобщающих работ наибольший интерес вызвала книга Рогова А.

А.” История государства и права России XIX – н.XX вв. ”3 В ней основательно

изложена суть изучаемой нами проблемы. Но недостаток данной работы

заключается в отсутствии подробнейшего описания каких-либо важных моментов

из истории становления земских учреждений. Автор ограничился лишь

раскрытием основной проблематики изучаемого нами явления.

Более богатый материал содержится в статьях периодических изданий.

Среди которых неподдельный интерес вызвала работа Гильченко Л. В. “Из

истории становления местного самоуправления в России ”4 ,опубликованная в

журнале “Наука в России”.В статье автор пытается установить причины

проведения земской реформы. По его мнению, основная из них кроется в

осознании правительством Александра II колоссального отставания в развитии

России от передовых европейских стран и необходимости ее вхождения в русло

мировой цивилизации. Далее подробнейшим образом освящаются все мероприятия,

проводимые как земством, так и правительством. Большое внимание уделяется и

контрреформам 90-х годов XIX века. Затем Гильченко дает нам представление о

попытках реорганизации местной власти в начале XX века. Эта работа особенно

ценна тем, что в ней автор очень часто прибегает к цитатам историков

занимавшихся изучением этого периода истории России, а также видных

политиков того времени.

Исследуемая нами проблема подробно освящена в статье Старкова О.

В. и Башкатова Л. Д.,опубликованной в журнале “История государства и

права”5. Название статьи дословно повторяет название темы данной курсовой

работы. Авторы пытаются разобраться почему в кризисной ситуации

правительство прибегает к введению местного саиоуправления. Они

четкоопределяют место и роль земских учреждений в системе государственной

власти в середине XIX-начале XX вв.,анализируют смысл и конкретно-

историческое содержание земских инициатив отдельных государственных

институтов и изменения политической системы страны в целом.

По мнению автора эта статья очень полезна тем, что в ней говорится о

возможности применения частицы исторического опыта деятельности земских

учреждений в современной российской политической ситуации, в условиях

кризиса властных и управленческих структур.

Эпохе реформ императора Александра II посвящена статья “Чернильные

перемены “ Ананьича Б. и Чернухи В.6 В ней авторы подробнейшим образом

исследуют как причины реформ, так последовательность и ход их проведения.

Дают ответ почему проекты преобразований не реализовались до конца.

Очень своеобразна и интересна статья Б.Ананьича “ Проблемы

российского реформаторства “.7 В ней исследователь прибегает к

использованию спортивного термина “стартовавшая с опозданием “,

характеризуя экономическое развитие России во второй половине XIX века.

Автор объясняет в своей работе почему Россия оказалась в такой ситуации,

приводит убедительные доказательства необходимости преобразований, освящает

проблемы, которые препятствовали полному осуществлению реформ.

Интересным дополнительным материалом для раскрытия темы послужила

статья Ф.А.Петрова “ Земско-либеральные проекты переустройства

государственных учреждений в России в конце 70-х начале 80-х годов XIX

века “8 , опубликованная в журнале “Отечественная история ”. В ней

рассмотрено мало известное читателям земско-либеральное движение в один из

переломных этапов русской истории – период конца 1870-х начало 1880-х гг.

Между тем именно тогда земскими либералами были разработаны конкретные

проекты коренного переусройства государственного аппарата России, начиная с

Государственного совета и заканчивая волостным сходом. В работе Петрова

впервые предлагается критический анализ проектов переустройства

государственной системы России, разработанных идеологами земского

либерализма различных политических оттенков , и делается попытка показать

их место и значение в развитии русской государственности.

§2. Формирование уездных и губернских земских органов в 60-70-ых годах

XIX ст.

Александр II утвердил Положение о земских учреждениях, которое было

опубликовано 1 января 1864 г., и в течение нескольких лет распространено на

34 губернии Европейской России.1 Собственно введение земских учреждений

началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на

временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства,

исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных

имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли

избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва

избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской

временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском

собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному

собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и

вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным

учреждениям.2

Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1) землевладельцев

всех сословий, 2) горожан - собственников недвижимого имущества в городе,

3) членов сельских обществ. Выборы проходили раздельно по куриям. От первых

двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде

первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие

землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде

представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты,

заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли

принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные

судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д)

признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. Выборы

гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества

посылали своих представителей на волостной сход, на котором 'избирали

выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных

уездного земского собрания. Если на съезде количество избирателей не

превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на

съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов.

Избирались гласные на 3 года.3

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские

собрания, на которых обычно председательствовали уездные представители

дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды

губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В состав губернских

земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех

уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более

высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых

выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в

год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях

председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы

и уездные, и губернские собрания избирали управы в составе 3 человек:

председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено

до 4 - в уездах, до 6-8 - в губерниях).4

Основным принципом Положения 1864 г. являлся принцип имущественного

ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с

интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее

влияние на местные дела оказывало дворянство. Когда в Государственном

совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно

председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за

половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться

последним, что учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим

по указанию опыта будет наполняться соответствующим содержанием".5

Результатом работы комиссии стала законодательная регламентация функций

земств. Земские собрания получали в свое ведение в основном дела местного

хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными

хозяйственными общественными союзами.

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что их ведению

подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все местные

повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению

земства. Однако небольшие финансовые средства земства были еще более

урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора

между казной и земством. На основании Временных правил все государственные

повинности были изъяты из ведения земства. Из общих губернских повинностей

у земств находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и

верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых

приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских

управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному

межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по

крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.6 В

целом земство располагало скудными средствами, и главным источником новых

доходов являлось право облагать земских плательщиков новыми налогами. Для

всякого улучшения, которое предпринималось земством, ему за неимением

других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этом

отношении компетенция земства была ограничена: право земства на обложение

торгово-промышленных предприятий Временными правилами было значительно

урезано; для новых налогов оставались одни земли, хотя и без того они несли

высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили

доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий

народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном обеспечении,

т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного

образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не

имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция

земства, относились также взаимное страхование и развитие торговли и

промыслов. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой

и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов,

проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних

дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по

таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя

местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем

самым лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более

обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов ему был

предоставлен лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что

далеко не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.7

В начале 60-х годов правительство относилось довольно благоприятно к

деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости,

которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной

администрацией с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие

симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, которым

было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось

также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось

правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение

земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют

права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или

продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других Промышленных и торговых

заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Подобные циркуляры

подготовили почву для появления закона от 21 ноября 1866 г., окончательно

парализовавшего, по мнению А.К. Головачева, какую-либо полезную

деятельность земских собраний. Выработка закона от 21 ноября 1866 г.

совершалась в полной тайне, и в печати не было об этом никаких известий;

издание самого закона совпало со временем очередных губернских заседаний, и

управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с

новым законом, лишившим земства притока значительных средств.8

13 июня 1867 г. были изданы Правила, еще более стеснившие земскую

деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должны были теперь

проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот закон значительно

расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний

взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских

речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий

была установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое

существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным

положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены

права бесплатной пересылки корреспонденции.9

Сравнительно лучше сложилась судьба у наиболее прогрессивной реформы

городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16

июня 1870 г. Городового положения. Согласно ему избирательное право, как

активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому обывателю, к

какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел

не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой

собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств:

купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой

торговли) и т.п. В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в

качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался

правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

Крупным недостатком Положения 1870 г. явилось заимствование прусской

трехклассной избирательной системы. По закону все лица, имеющие право

участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по

сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем

производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из

показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы

сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку,

уплачивавшие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд

составлял особое избирательное собрание под председательством городского

головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно

насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к

наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е.

основную массу городского населения. Но, несмотря на это, каждый из них

посылал в думу одинаковое количество представителей, и неравенство в

пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в

начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и

третьего разрядов составляла 65 раз (!).10

В то же время внутренняя организация городского управления была

достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской

думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках,

отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и

подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены

управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией..

Постановлением же думы члены управы могли быть устранены от должности и

преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в

должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга

города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только

в управе, но и являлся также председателем думы.

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому

общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении

городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской

администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел

подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило,

финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы,

решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На

губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов

городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должно

было обеспечивать губернское по городским делам присутствие. В его состав

входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты,

прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской

голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А. Головачев

замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы,

возникающие в административной практике, разрешать также административным

порядком... У нас забывают, что, вопросы, возникающие в административной

практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и

законности административных распоряжений, суть также вопросы о праве и, как

таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости

учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной

незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы

рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".11

Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. являлось крупным шагом

вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той

обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление, в конце XIX -

начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественной

самостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те

силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно

позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России

Страницы: 1, 2