Земское самоуправление в России

Земское самоуправление в России

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3

1. Общее понятие об органах местного самоуправления

7

2. История формирования и развития органов местного

управления в России в XIX в. 14

3. Земская и городская реформы XIX века

20

4. Проблемы местного управления

33

Заключение

35

Список использованной литературы 37

Введение

Крестьянская реформа 1861 г. открыла ряд буржуазных преобразований в

России во второй половине XIX в. Правительством Александра II был взят курс

на капиталистическое развитие страны.

Закономерным шагом на этом пути была реорганизация местного

управления. Земская реформа 1864 г. вводила самоуправление новообразованных

земских учреждений в губерниях и уездах, которое строилось на основных

принципах буржуазного общества: всесословность, выборности всех гласных

(членов земского собрания), зависимость избирательного права от

имущественного ценза, формальное равенство и сменяемость гласных,

демократизм и открытость. Инициатором реформы выступила самодержавная

власть, опираясь на поддержку влиятельной либерально-чиновничьей

группировки, интересы которой были завязаны на развитии капиталистического

общества. При проведении реформы одной из главных целей правительства было

переложить бремя содержания местного управления на население. Принцип

самоуправления наиболее подходил для этого: по установившейся практике

средства для существования аппарата управления выделяет тот, кто его

назначил (или выбрал). Этим объясняется и ограничение компетенции земств

хозяйственными делами.

С самого начала земства претендовали на расширение круга своих

полномочий и имели тенденцию к вторжению в область политики. Вызванная

такими попытками ответная реакция власти выразилась в ряде ограничительных

мер (например, установление административной и уголовной ответственности

для руководителей земств за выход из рамок своей компетенции), а, в

конечном счете, в Контрреформу 1890 г., целью которой было усиление

административного контроля над земствами. В таком виде местное земское

самоуправление просуществовало до весны 1917 г., когда Временное

правительство начало реорганизацию системы власти.

В дореволюционной, советской и отчасти современной историографии

положительная оценка существования и деятельности земств была вызвана общим

взглядом на историю России второй половины XIX – начала XX вв. как на

период прогрессивного капиталистического развития страны. Каково же было

реальное значение земского самоуправления? Отношение крестьянства,

составлявшей основную массу населения, к земствам во многом определило их

судьбу в дальнейшем, так как именно взаимоотношения с ними составляли одну

из важнейших сторон деятельности земских учреждений. В этой связи

необходимо отметить, что проведенная реформа отвергла выработанный веками

опыт самоуправления крестьянских общин, охватывавшего огромную часть

населения даже в годы расцвета крепостничества; она переносила чуждые

элементы западного общества на российскую почву. Крестьянскому менталитету

противоречили основные принципы реформы [1] , поэтому в деревне реформу

встретили с настороженностью. Может быть, предполагая недовольство

крестьянских масс, правительство и не решилось ввести низшую единицу

земства – волостное земство.

Необходимо помнить, что Россия – это страна с такими природно-

климатическими условиями, которые позволяют производить очень небольшой

прибавочный продукт. Этот прибавочный продукт, произведенный всем

обществом, всегда был (и будет) меньше нежели в других странах.

Следовательно, государство располагало меньшими средствами для выполнения

своих функций. Этим объясняется двойственность власти в России: сильная,

централизованная власть на высшем уровне сочетается с началами

самоуправления на низших ступенях. В таких условиях самоуправляющийся

организм не может быть отделен от организма производящего. Земства же

предполагали самоуправление буржуазного типа, когда управляющая структура

оторвана от общества, “надстроена” над ним, а значит, нуждается в

дополнительных средствах для своей деятельности. Основная тяжесть земских

сборов ложилась на крестьян, чье положение и так было тяжелым.

После Февральской революции Временное правительство провело в мае 1917

г. новую Земскую реформу. Правительство, выражавшее интересы буржуазии,

считало земства самой приемлемой формой организации власти. Процедура

выборов стала более демократичной, также было введено волостное земство –

низшее звено системы управления в стране. Однако последнее упраздняло

крестьянское мирское самоуправление, что вызвало естественное

противодействие сельского трудового населения. Огромные средства для

организации работы учреждений волостных земств опять же ложились на плечи

крестьян. Это в условиях затяжного экономического кризиса, вызванного

мировой войной.

Неприязненное отношение крестьян к земствам привело к саботированию

выборов и препятствию их деятельности, которые приобрели широкий размах

задолго до октября 1917 г. Закономерна и быстрая замена земств советами,

где нетрудовые слои общества не имели представительства, а это было важным

условием поддержки крестьянством Советской власти. Оно приняло активное

участие в ликвидации в первой половине 1918 г. буржуазных земств [3] ,

которые не обладали широкой социальной поддержкой. Победа советского строя

была предрешена тем, что на местном уровне земское самоуправление в России

не прижилось и не могло прижиться несмотря на все усилия правительства.

Именно буржуазный характер и привел земства к гибели.

Данная тема достаточно актуальна и хорошо изучена в литературе.

Основными источниками являются нормативные акты о местном самоуправлении

рассматриваемого периода, то есть XIX века. Кроме того, эта тема освещена в

учебных пособиях, например «Основы государства и права» под редакцией О.Е.

Кутафина, а также в монографиях (Ясюнас В.А., Тихомиров Ю.А. и др.).

Таким образом, предметом исследования в данной курсовой работе является

земское самоуправление в России в IX в.

Целью курсовой работы является анализ процесса самоуправления, выявление

его значения для развития страны.

1. Общее понятие об органах местного самоуправления

Большинство терминов “самоуправление” (имеется в виду в социальных

науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами

понимается различно. Русский юрист М.И. Свешников определял

”самоуправление, как новую форму администрации, заключающуюся в свободном

участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным

органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.[1]

Самоуправление как один из видов распределения властей определял А.Д.

Градский: “Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые

не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.

В Европейской хартии местного самоуправления “под местным

самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов

власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную

ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения

“[2].

Также самоуправление понималось как: самостоятельное осуществление

социальными группами задач внутреннего государственного управления в

пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является

создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности

органов самоуправления (Евтихеев И.И.); форма осуществления

государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц

и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и

ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин) [3].

Анализируя вышеприведенные точки зрения, можно сделать вывод, что

понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой

природой этого явления.

Как отмечает В.И. Фадеев,[4] теоретические основы учения о местном

самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла

германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века,

как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая

природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию

свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского

и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на

заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым,

как права человека, что община является первичной по отношению к

государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы:

управление собственными делами общины; общины являются субъектами

принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления органы не

государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной,

законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория

самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из

противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы

осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная

теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления

негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности

органов местного самоуправления.[5] Однако практика показывала, что

органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-

правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти,

получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя

дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел

государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с

ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е годы XIX столетия.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные

положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более

подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть

государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский.

Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами:

«Самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от

государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении

местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение

задач государственного управления самим государством; органы самоуправления

являются органами и представителями самого государства.»[6]

Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство

для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном

самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение

особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в

мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие

внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения

организации в решении своих задач кому-либо ( чему-либо) из вне, кроме

закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении

определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения

любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

Заметим, что Б.Н. Чичериным выделялись основные “ выгоды и

преимущества” местного самоуправления:

- Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным

жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и

непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

- Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах

самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому

развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от

правительства, привыкая полагаться на самих себя.

- В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления,

равномернее распределяется по всему государству, не стягивается

искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

- В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с

народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются

общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов

содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

- В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее

практическое знакомство с общественными делами.

- Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной

школой для государственных деятелей высшей категории.

В связи с вышеизложенным можно выделить несколько критериев местного

самоуправления:

- правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция,

границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от

государственной власти - власть подзаконная и действующая в пределах и на

основании законов, принимаемых органами государственной власти.

- осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически

речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

- разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые

преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление

возможно лишь тогда, строго определена часть общественных дел, которыми оно

занимается, или его предметы ведения.

- баланс государственных и местных интересов на уровне местного

самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги

обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной

и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании

форм непосредственной и представительной демократии, а также особого

порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь

собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и

муниципальной собственности.

1. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами

общества.

2. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства

принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет

своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и

особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например,

организационно - правовых форм местного самоуправления.

3. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект

термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в

соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при

необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует

обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она

выборна по своей природе.

4. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы

негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами

общества.

5. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый

отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только

понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять

ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно

доверено.

6. Преобладание методов убеждения над методами принуждения.

7. Совпадение объекта и субъекта управления.[7] Для государственного же

управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление

субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются

не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а

выборные представители местных сообществ.[8]

8. Превращение местного сообщества из участников управления в его

первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое

целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если

речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей

системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и

управляемая, а одна - самоуправляемая. [9]

9. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других

институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и временных

объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных

органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно

говорить о местном самоуправлении как части демократической организации

цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти

и управления в стране.

2. История формирования и развития органов местного управления в России до

середины XIX века

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну

систему кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и "губным"

старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило

преимущественно выполнение поручений центрального правительства по

управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем

считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом

реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею

местной самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники -

воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались

бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу

царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией

находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в

нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не

местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного

механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание

финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности

финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов

(ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций),

которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела.

То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был

подчиняться этому большинству и губернатор.

На практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на

бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в

собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей

бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские

коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные

коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе

провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра

и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип

полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие

задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование,

благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все

это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и

разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре

управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь,

подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи

в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными

правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается

к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г.

он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога

– подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом

сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал

суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою

независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по

западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы

Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб

в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти

меры имели своей целью устранение местных приказных властей от

вмешательства в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты

являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-

финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой

государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на

магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и

благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не

Страницы: 1, 2